浙江 政府创新的基层动力

　　本报记者 周 扬 上海报道

　　第三届“中国地方政府创新奖”(2005-2006年度)浙江省有4个项目入围，是全国入围项目最多的省份。此前的2003—2004年度，浙江省的湖州市“户籍制度改革”和温岭市“民主恳谈会”两个项目，也入选“中国地方政府创新奖”优胜奖。

　　浙江的经济发展在全国遥遥领先，而地方政府的制度创新也一直紧随经济的步伐，走在全国的前面。

　　然而，2005年宏观调控的后续效应令浙江经济增长方式的负作用无限放大，浙江经济在寒冬中思忖着如何转型。

　　有论者以为，加速政府的自身转型要比经济转型更急迫也更重要，因为前者是后者得以实现的基础。

　　这一年，我们看到各种来自浙江基层政府的创新动力，就如同当年温、台、甬的个体私营经济萌芽，政府改革的冲动同样有着势不可挡的意味。

　　民主恳谈与分权治村

　　“中国地方政府创新奖”算是个民间奖项，连续三届，浙江都是全国入围项目最多的省份。浙江如此受青睐似乎与其经济的发达程度有关。

　　

浙江大学公共管理学院教授陈国权认为，浙江市场经济发达，给政府造成很大的创新压力，浙江各级政府正通过体制创新来适应市场经济的发展。从政府与市场相互呼应的角度看，政府应该不断进行适应性的改革和创新，来适应经济发展的需求；建立起法治经济，对政府权力进行限制。

　　对于行政者权力的约束在浙江有两个成熟的基层实践案例，其一是温岭市的民主恳谈会；其二是武义县的分权治村。

　　温岭的“民主恳谈”是对温岭城镇、乡村和市直机关开展的各种基层民主活动的统称。各级政府在对公共事务作出决策前，先在干部和群众之间开展平等、公开、双向的讨论，形成一定共识之后，通过地方设立的程序作出最终决策。

　　这种政府与百姓间的恳谈交流从2000年发端，到2005年有了进一步的发展。民主恳谈的形式被引入到温岭新河镇的人大会议上，百姓可以对镇财政预算评头论足，并最终促成政府预算的修改与调整。(详见本报2005年8月1日《一个镇财政的民主恳谈实验》)

　　民主恳谈最初作为一种政府吸纳群众意见的方式，并没有法律依据对政府行为进行强制约束。世界与中国经济研究所所长李凡认为，将民主决策的机制与人大工作结合起来，才会对政府决策产生实质性的影响。民主恳谈由此从体制外平稳过渡到体制内，对行政权力的约束才顺理成章。

　　武义县的分权治村与民主恳谈有异曲同工之妙：在村支部和村委会之外引入独立于农村基层政权的权力机构——村务监督委员会——建立一个闭合式的分权监督系统，监委会行使的监督权和党委的领导权、村委的行政权分立，使其能够不依赖于外来权力支持和人的因素，自主运行。(详见本报2005年12月8日《分权治村 浙江武义的民主试验》)

　　村委的行政权在监委会的监督之下逐渐变得公开透明，而且监委会代表村民问责和修正行政者行为的作用越来越明显。

　　温岭与武义两地的创新都有过迫不得已的经济根源，基层政府的改革动力并不需要上级命令的层层下达，其自身的生命力令这种创新的扩散和发展速度惊人。

　　温岭的民主恳谈最初只是在一个镇实施，但现在温岭全市的所有党镇机关都在“恳谈”，并且正在其上级政府——金华市的范围内迅速扩散；武义的分权治村最初只是在后陈村一地推行，现在已经覆盖到武义县的所有行政村，与此同时，因为全国各地络绎不绝的考察者，监委会的实践被带到中国不同省份的许多县市。

　　与武义县一同入选第三届“中国地方政府创新奖”的其他浙江项目还包括：长兴县“教育券制度”，温州市政府“效能革命”，绍兴市政府办公室的“ISO9000质量管理体系”。

　　各个层级的政府创新在浙江省全面铺开，会不会犹如早年个私经济与块状经济的星火燎原，引领浙江省走出一时的发展困境？

　　政府创新下一步

　　浙江经济在改革以来的快速发展，得益于微观经济主体的自发创新、基层政权组织的主动支持和地方政府的保护性默许，这三种因素的组合构成了支持经济增长的制度创新网络。

　　回顾浙江改革伊始，制度需求并不明确，指导思想是针对旧体制的弊端，寻求可行的改进方案，从制度供给来看，并非一开始就设计一个完整的一揽子方案，而是通过试点，探索、总结经验，诱致性变迁与强制性变迁结合、互动，逐步提高制度供给和制度供给的质量。

　　二十年的法制建设使微观主体的经济活动有法可依，有规则可循，地方政府可直接支配的“放权让利”资源已大为减少，那么下一轮改革中地方政府行为的着力点究竟在哪里？

　　浙江大学公共管理学院教授姚先国认为，政府应当适时、迅速地从企业经营管理过程中退出，专司“裁判员”职责，低层级政府尤其应当如此。在尽力减少对企业直接干预的同时，切实担负起经济调控职能，包括规划、引导、协调等。

　　同时，政府要管好自己，精简机构，降低制度运行成本，尽力减少社会财富的虚耗。

　　目前浙江正在进行的地方政府改革，虽然大部分是自发而动，却在浙江省的十一五规划建议中有了不同程度的反映：

　　在政府改革方面，浙江未来五年计划：加快投资体制改革，管好政府投资，激活民间投资，建立政府投资项目绩效评价制度，健全协调配套的企业投资行为监管体系。深化行政审批制度改革，加快建立高效规范公正透明的网上审批系统，规范行政许可行为。建立健全社会管理机制，分类推进

事业单位改革，积极推进公共事业体制转换。建设科学民主的政府决策制度，加强行政应急机制建设，推进政务公开，完善

公务员管理和培训制度，深化机关效能建设，提高行政运作效率。

　　中共中央编译局副局长，中国地方政府创新奖负责人俞可平提醒政府改革者，评价一个政府的好坏，主要不在于它的大小，而在于它是否恪尽职守；评价一个政府是否履行其正当职责，也不在于它管得多或管得少，而在于它有没有管应该管的事，有没有去管不应该管的事。

　　俞认为，目前存在的一个认识误区是，“政府管理过程必须绝对民主”。在它看来，政府管理应当充分民主，这是民主政府的基本要求。但是，政府管理毕竟带有强制性，在特定条件下，为了最大限度地增加公共利益，政府必须对社会事务实行强制性的管理。

　　对于浙江政府的创新而言，自下而上与自上而下的结合推进已是共识，但政府的有形之手介入多深，抓得紧还是松，还有待未来的实践。