教育改革公共政策的回归

　　特约撰稿 杨东平

　　2005年成为中国教育公共政策发生宏观转向的转折之年。

　　上世纪90年代中期以来，我国各级教育在数量、培养能力上大规模扩张，极大改善了国民的受教育机会。但由于国家教育投入严重不足，这种高速发展在很大程度上是通过学校 高收费、经营、创收来支撑的，即舆论所诟病的“教育产业化”思路，导致了高收费、乱收费、择校热、钱学交易等乱象，加大了教育的城乡差距、地区差距和学校差距，造成对教育的公益性、公正性的伤害，极大影响了教育的质量和品质。

　　全社会对这种状况的强烈批评，在2005年达到了新的高潮。在建设

和谐社会、贯彻科学发展观的新的社会背景下，围绕制定“

十一五”规划、制定面向2020年的教育发展与改革纲要，以及《义务教育法》修改等，全社会呼唤已久的教育发展观的转变、教育公共政策的调整终于出现。

　　促进义务教育均衡发展渐成气候

　　我国的基础教育一方面投入严重不足，城乡教育差距巨大；另一方面，有限教育经费的使用，片面向城市、重点学校集中，出现盲目攀比的不良倾向，造成巨大的学校差距。这一制度是造成炽烈的择校热、高昂择校费的主要原因，造成严重的教育不公，凝固和扩大了社会业已存在的阶层差距。2005年5月，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确要求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头，采取有效措施遏制义务教育阶段择校之风，推进义务教育均衡发展。表明教育部的态度发生转变，开始正视和着手解决这一问题。

　　从2005年春季开始，各地教育部门相继出台措施，干预畸形的教育市场，规范中小学办学行为，形成了促进义务教育均衡化的气候。例如，长春市取消小学所有竞赛，宣布竞赛和评奖活动一律与升学招生脱钩。广东省叫停实行了10多年的义务教育阶段“等级学校”评估等。安徽省铜陵市成为实现义务教育均衡化的典范，有效缩小学校差距，成为全国罕见的没有择校的城市。成都市武侯区缩小城乡教育差距、推行城乡教育一体化的发展模式也取得了实效。

　　农村免费义务教育提到议事日程

　　农村义务教育的薄弱、经费投入缺乏保障是一个老大难问题。在“以县为主”的农村基础教育管理体制下，财力薄弱的县乡政府承担了2/3以上的农村义务教育费用。不少农村学校公用经费严重不足，甚至没有公用经费。一些地区农村初中辍学率明显反弹，平均辍学率约为43%，大大超过了把辍学率控制在3%以内的“普九”要求。此外，出现了为数55~60万人左右的农村代课教师队伍，其个人月均收入仅为几十元至一百多元。

　　在3月召开的全国人大、政协会上，要求修改《义务教育法》、在农村地区实行免费义务教育的呼声高涨，出现另740名代表的联名提案。亚洲开发银行驻中国办事处提交的研究报告认为，实行免费教育是保持农民增收的重要措施。正在修改中的《义务教育法》的焦点是建立义务教育经费投入保障机制，按照财权与事权相一致的原则，加大中央和省级财政承担的义务教育责任。

　　社会对免费义务教育的呼吁在一些地区产生了效果。2005年1月，海南省宣布“在全国率先实行对全省义务教育阶段的学生全部免收学杂费。”9月8日，苏州市宣布从2006年秋季起一步到位，全面实行九年义务教育免费制度。北京、广东也公布了实行免费义务教育的计划。11月10日，国务院新闻办发布《中国全民教育国家报告》明确提出实施免费义务教育的时间表：2007年在农村的家庭经济困难的学生中实现“两免一补”(免除书本费、杂费，补助寄宿学生生活费)政策，力争到2010年全国农村地区全部实行免费义务教育，到2015年在全国普遍实行免费义务教育。

　　社会声讨“教育产业化”

　　面对社会声讨“教育产业化”的强大压力，教育部领导声称，“历来坚决反对教育产业化”。2005年8月，时任教育部副部长张保庆坦承高校收费标准过高，并强烈批评海南、天津等8省区高校助学贷款不力。

　　造成农村和基层教育乱收费屡禁不止的基本原因，是国家教育经费投入严重不足。全国预算内财政性教育经费占GDP的比例，2002年为3.32%，2003年为3.28%，减少了0.04个百分点。2004年这一数字又比2003年略有下降(尚未公布)，呈连续三年下滑之势。同时，2004年度中央财政支出决算表显示，教科文卫支出只完成了89%。而有限教育经费的使用也不尽如人意。国家审计署对教育部2004年度预算执行情况的审计，发现违规违纪、腐败现象，以及贷款比重过高、存在债务隐患等诸多问题。

　　显示“教育产业化”思路开始转向的典型事件，是2005年9月国务院学位办通知，北京大学等9所高校研究生收费试点暂停，原定将于2006年推行的研究生收费被搁置。同时，在基础教育阶段实行高收费、制造学校差距和阶层差距的“名校办民校”政策走到尽头。上海、江苏等地已经将规范“转制民校”提上日程，这些学校将或转为真正的民办学校，或重新回归为公办学校。

　　素质教育大讨论

　　基础教育品质恶化的另一表现，是愈演愈烈的“应试教育”。不少地方政府把高考升学率视为教育成效的唯一评价，加剧了原已十分严重的应试教育。

　　2005年6月，原教育部部长何东昌给中央领导人写信，认为党的教育方针在中小学大多受到扭曲甚至是严重扭曲，只靠教育部门的努力很难奏效，建议中央加以关注，以形成统一认识并采取一致的措施。教育部与中宣部、国家人事部等部门，围绕素质教育的理论和实践、高考招生制度、新课程实验、义务教育均衡化、基础教育改革的国际比较、用人制度、学校制度、舆论环境等诸多问题进行调研探讨。

　　具有共性的认识认为，造成严重应试教育弊端是社会转型、体制转型、社会竞争和社会分化的加剧在教育领域的表现。社会贫富差距、体脑差距、官本位价值、独生子女政策、劳动就业状况等都影响了基础教育的气氛。但导致基础教育品质恶化，教育内部的原因是最主要的。必须旗帜鲜明地坚持和恢复义务教育的公益性、公平性，采取强有力的政府行为制止、改变那些为应试教育推波助澜的政策和制度。

　　此外，经多年的传播酝酿，恢复和传承中国传统文化的意愿终于在教育内部得到响应。5月29日，中国人民大学宣布成立国学院，是在教育体制内恢复儒学教育的重大举措。6月14日，中国社会科学院世界宗教研究所儒教研究中心宣告成立。9月2日，“科举制与科举学国际学术研讨会”在厦门大学举行，纪念废除科举百年。9月28日是孔子诞辰2556周年纪念日，全球首次联合祭孔活动在世界各地孔庙同时展开。中国政府开始主动地向海外推广汉语教学和开展文化交流，宣布将在世界各地建100所孔子学院。

　　所有这些活动引起学界和媒体的强烈关注，引发了如何重新认识国学的价值，关于国学在现代中国的地位、作用等问题的争论。真正的问题是我们今天如何继承传统，如何对传统文化的内涵进行相应的更新和转化，培养适应现代生活需要的公民。

　　奠定教育公共政策基本价值

　　中国教育指导思想、教育价值和政策的宏观调整已经启动。中国当下的教育发展和改革，一方面树立新的教育发展观，确立面向未来的教育理想、教育哲学；同时，需要推进以教育体制改革为中心的制度改革。

　　2005年有两个重要的教育纪念，一是废除科举百年，一是《中共中央关于教育体制改革的决定》发布20周年。这两个重大教育事件的共同之处，都是以体制改革为特征的。需要坚持邓小平同志所开辟的方向，重新启动以转变政府职能为核心的教育体制改革。改革教育高度行政化、工具化和功利化的弊端；开放教育市场、打破对教育资源的垄断，矫正被权力扭曲的市场；通过政事分离，理顺政府和学校的关系，建立学校的自主性，破除官本位、行政化和“计划学术”的弊端。在这些方面，理想和现实的差距更大，尚未真正提到重要的议事日程。

　　目前包括教育在内的公共事业领域的改革，存在三种不同的动力和价值。一是计划经济时期形成的惯性。具有习惯性地强化中央政府权力，国家掌控资源，在资源配置上城市中心、效率优先、重点扶持等价值特征。二是来自市场的力量。教育消费、教育成本分担、教育投资、教育服务之类的观念深入人心，个人的教育权利开始受到重视，产生了教育地方化、分权化、扩大学校自主性的动力。三是教育利益集团的特殊利益。转型期被称为“内部人改革”的改革路径，使得主管部门得以利用资源垄断而寻租和扩张权力，形成自身的特殊利益及利益集团，造成扭曲的市场和不公平竞争。

　　当前教育体制改革的核心问题，突出表现为如何规范政府在市场环境中的功能和教育责任，奠定教育公共政策的基本价值。利益分化和多元化并非坏事，是一个现存事实。重要的是要通过程序公正和社会参与的机制，通过有效的利益表达和博弈制定公共政策，防止利益集团的特殊利益。

　　(杨东平为北京理工大学高等教育研究所研究员)

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