寻找十一五规划的区域着力点

　　本报记者 周扬

　　上海报道

　　“全盘规划的执行必须要有地方的着力点，‘十一五’总体规划中的区域规划部分便承担了这个职能。”一位参与长三角区域规划制定的专家评价说。

　　10月8日开幕的中共十六届五中全会，主要议题之一是研究和审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。至截稿时止，关于《建议》的审议内容尚未公开。不过9月29日召开的中央政治局会议，已基本廓清了该建议的重点领域。

　　此次中央政治局会议指出，“必须落实区域发展总体战略，形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制。”

　　联系2005年的政府工作报告，可以看出，以区域经济发展为重心的区域规划如何与国家产业政策和产业布局、与可持续发展和全面建设小康对接协调将是“十一五”规划中最引人注目的问题。

　　长三角京津冀率先规划

　　2004年7月，国家发改委发出通知，由地区司牵头，部署开展长江三角洲地区和京津冀都市圈的区域规划工作，藉此一方面促进这两个区域跨省区经济社会发展中一些重大问题的解决；另一方面，为区域规划编制工作的全面展开积累经验。长三角与京津冀的区域规划工作的草案随后草拟完毕。

　　2004年11月10日及12日，国家发改委在北京京西宾馆召开了两地区的规划座谈会，标志着区域规划的正式启动。(详见本报2005年3月28日《十五市发改委第三次聚首：长三角区域规划再探》)。

　　京西座谈会确立的区域规划的基本规划期为2006—2010年，展望到2015年，对重大问题展望20年或更长远；着重开展综合交通、

能源、水资源综合治理、土地利用、生态环境保护、城镇体系规划、产业布局和人力资源开发等八个专题研究。

　　按照进度，从2004年11月到2005年8月为前期研究阶段，今年9月正式启动规划编制工作，2006年4月完成并报批。但国家发改委一位权威人士称，前期研究报告的出炉可能要延后，因为今年上半年长三角经济增长趋缓，相关指标有一定回落，这些都将在研究报告中有所反映，而最终的区域规划要与“十一五”总体规划相衔接。

　　根据工作方案，国家发改委成立了长江三角洲地区和京津冀都市圈区域规划领导小组，下设办公室，并成立了综合研究组、专题研究组和地方研究组。同时还确定了一批专家咨询组成员，全程参与规划的前期调研和编制工作。

　　据记者了解，一南一北两所——中科院南京地理与湖泊研究所以及中科院地理科学与资源研究所——是专家咨询组的核心力量。在规划编制方法及空间布局方面的研究均有不同程度的创新。

　　中科院南京地理所一位专家告诉记者，“促进区域协调发展将充分考虑各区域的资源环境承载能力，统筹人口分布、经济布局、城市格局和基础设施建设。”这是国家“十一五”规划体制改革试点的要求，也是区域规划编制的创新方向。

　　上述专家透露，目前专家咨询组基本达成的共识是，对不同区域进行功能区的划分并落实相应的规划最为必要。功能区的划分方式不一而足，一般的方式是分为五个功能区：一是调整优化区域。优化区域指那些经济开发密度较大，资源环境压力日益突出的区域，如珠三角、长三角等部分地区。二是优先开发区域。对于那些资源环境承载能力较强，经济开发密度不大的地区，实行优先重点开发，引导人口、要素和产业合理集聚，形成新的产业和城镇密集带。三是潜在开发区域。对于那些资源环境承载能力较强，但近中期尚不具备大规模开发条件的区域，重点是搞好基础设施建设，加强资源和环境保护，合理控制经济开发强度。四是生态脆弱区域。应按照保护优先、适度开发的原则，实行退耕还林还草，鼓励生态性移民等。五是自然保护区域(或禁止开发区域)。

　　“这些功能区的划分可以体现在长三角、京津冀内部，同样，从全国范围来说，也应当有通盘的考虑和功能划分。”该专家说。

　　专题规划是此次区域规划的重点内容，国家发改委地区司、规划司、农经司、能源局、交通司等10个司局就各自承担的专题工作制定了详细工作方案和研究大纲。记者从国家发改委获悉，长三角与京津冀地区的城际轨道交通网规划及沿海港口建设规划的草案已经完成，能源局牵头的能源专题规划编制也已启动。

　　四地区互动协调

　　长三角与京津冀的规划仅仅是区域规划的试点，全国其他区域与东部地区怎样统筹发展？这些将如何在“十一五”规划中体现？

　　国家发改委主任马凯在2003年“十一五”规划编制准备电视电话会议上曾表示，中国要促进地区间协调发展，提高区域经济竞争力，就必须强化区域规划。

　　西部开发、东北振兴、

中部崛起、东部率先的区域经济发展战略在今年两会期间最终得以确立，四大地区的划分和各有侧重的发展思路将延续到“十一五”期间，四大板块如何分工、怎样协调，这是人们最希望在“十一五”规划中看到的。

　　国务院西部地区开发办公室综合规划组组长杜平以西部为例，向本报记者阐述了各地区“互动协调”的方式。

　　杜平举例说，中央在西部投入了4600亿的建设资金，许多设备、工程技术人员都来自中东部地区的企业，有些工程本身就直接在中部地区开工建设，如渝怀铁路、西气东输、退耕还林等工程；西部地区产出的一部分能源和原材料以及农牧副产品又由于基础设施条件的改善而增加了输往东部或者中部地区的份额，缓解了这些地区的供需矛盾。

　　同时，东部地区也通过开展对口支援和区域合作，为企业到西部开拓新市场，为一些资本找到了新的投资空间。西部大开发，中央除了增加建设资金外，也支持了约5000亿的各类转移和财政补助资金，它们均以不同的转换形式最终增加了西部地区广大城乡居民的实际购买力，而对东部和中部地区生产的一些商品的需求量也随之扩大了。

　　杜平认为，从产业的空间转移和资本的流动规律来看，随着西部地区投资环境的不断改善和东部地区资本报酬率相对下降，许多东部的企业家和闲置资金就会感觉要做一个空间的转换或者转移。

　　事实上由东部向中西部及东北的产业转移和资金流动已经有了明显的迹象，因此国家在“十一五”规划中，如何确立好四大块的功能划分、如何引导这种转移和流动是很关键的问题。

　　“区域规划虽然重要，但不能把目光局限在一个区域，站在全国的角度整体安排区域协调的规划才至关重要，否则‘十一五’总体规划只能是众多区域规划的拼盘而已。”一位参与京津冀规划研究的专家说，要在市场配置资源的前提下，“通过规划而不是计划来打通区域间的壁垒”。

　　目前国家发改委正在密切注视各区域之间的互动迹象，一位发改委权威人士接受本报采访时说，四大区域代表国家的核心竞争力，沿海的成长力是很重要的，但中西部地区也有城市群和核心区，国家下一步要把这部分发展起来，发挥辐射带动作用。“现在我们通过监测及时发现问题，提出对策。”