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横向到边纵向到底 浙江全面推开预算财政革命


http://finance.sina.com.cn 2005年10月02日 09:08 21世纪经济报道

  本报记者 周扬 上海报道

  9月23日,浙江省财政国库管理制度改革动员会。100多家省级预算单位的一把手悉数到场,浙江省长吕祖善亲自动员。

  从10月1日起,浙江省级预算单位将全面推行财政国库集中支付制度,从明年起再逐步
向基层预算单位推进。

  “要么不搞,要搞就搞彻底。”一位改革方案设计者告诉记者,相对于全国其他省份,浙江省的国库集中支付改革起步较晚,前两年是在“蓄势”。现在时机成熟,国库集中支付改革将在浙江“十一五”期间最终完成。

  浙江是全国第一个彻底推行这场“财政革命”的省份, 一是“横向到边”——省级政府部门的100多个预算单位全部囊括在内。二是明年开始,要“纵向到底”——即从省一级到区县一级的纵向各级政府部门推行。

  财政革命

  国库集中支付改革是财政部力推的一项财政管理制度创新,作为公共财政体制的重要内容,曾被市场经济国家称为“财政革命”。

  自2001年财政部发文倡导这项改革至2004年底,已有140个中央部门、30个省市的省级预算单位,150多个地(市)和部分县试点实施了国库集中支付改革。

  其主要做法是,在坚持资金使用权和审批权不变的前提下,取消各预算单位原来的账户,财政部门建立国库单一账户体系,将所有财政资金都存放于该账户体系,并在预算单位需要实际支付时,通过直接支付和授权支付两种方式将资金从国库单一账户体系中直接支付到商品或劳务供应商。

  浙江省财政厅国库处在改革前的调研中发现,现有的财政支付方式弊端明显:

  其一是重复和分散设置账户,导致财政收支活动透明度不高,不利于实施有效管理和全面监督;其二是财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和

宏观调控提供可靠依据;其三在于支出执行中资金分散拨付,相当规模的财政资金滞留在预算单位,难免出现截留、挤占、挪用等问题,既降低了资金使用效率,又容易诱发腐败现象,加大了财政调度资金的难度。

  “一方面是财政部的要求,另一方面是现实财政支付的压力。”浙江省的这位改革设计者告诉记者,两方面的原因促成了此次吕祖善省长参与的动员大会。

  浙江省的这场财政革命从一开始就决意要彻底推行,“不会像其他省份先搞几个部门试点,然后推开。”而是一次性的“横向到边”——即从省级政府部门横向来看,100多个省级预算单位全部囊括在内。明年开始,要“纵向到底”——即在省一级到区县一级的纵向各级政府部门推行到底。

  据记者获得的《浙江省财政国库管理制度改革方案》(浙政办发〔2005〕71号)显示:浙江财政国库管理制度改革的总体框架为:建立国库单一账户体系,所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴入国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

  与此相应的,需要建立财政国库支付执行机构、管理信息系统和监督检查机制。

  据省财政厅方面介绍,浙江省的财政国库管理信息系统沿用财政部统一的系统,并且根据地方特点做了一些改动。“这个依靠网络而建立的信息系统将使资金的使用更为透明”,上述改革方案设计者举例说,由国库支出的某笔款项,具体汇到什么地方、哪个帐户都可以一目了然,随时可以追踪。

  而相应的监督检查机制则需要内外部结合:内部监督通过财政部门下设的财政监督局执行,主要是根据群众举报来发现问题资金;外部监督则包括人大和审计部门对预算执行情况的审查和审计。这位改革方案设计者评价说,“每年审计署在对部门预算执行情况进行审计时,总会发现各种问题,其根源无非是预算编制不规范或者预算执行不力。”倘若国库集中支付真正得以贯彻,预算的执行将得到有效监控,而支付信息系统的数据会对下一年度的预算编制起到全面的参考作用。

  浙江特色改革

  国库集中支付改革的一个重要环节,是其执行机构的建立。

  全国不少试点省市,通过专门成立国库集中支付中心或支付局来具体执行支付行为。而浙江省由会计核算中心承担这个职能,融合了会计集中核算与国库集中支付的优点,将两者相结合。

  早在2001年1月,浙江省便已开始实行会计集中核算制度。通过建立统一管理的会计核算中心,对政府各部门经费进行集中管理,统一开户,分户核算。

  据浙江省财政厅国库处提供的资料显示,实行会计集中核算的单位,取消相应的银行账户和会计核算岗位,原由各单位分散办理的会计事项,改由会计核算中心统一承担和办理。

  “会计集中核算的顺利实施和稳健运行,为实行国库集中收付制度打下了良好基础。”上述改革方案设计者说,“取消各个单位的银行账户本身就很困难,‘小金库’是在所难免的,通过近5年的会计集中核算实践,为改革前清理预算单位账户扫除了障碍。”

  国库集中支付本身也存在一些弊端:比如某个局的某次出差费用需要10000元,国库集中支付系统只管付钱,即支出,只要与预算相符即可。但这10000元具体怎么用的,有没有节余却无法监控。

  而会计核算中心的工作人员会通过这次出差费用的相应票据来明确10000元的具体用途,能够做到有效监督。“因此,将两者相结合相当有必要。”

  具体到支付方式上,浙江省分为直接支付与授权支付两种形式。

  《方案》规定:直接支付是由财政部门开具支付令,通过国库单一账户体系,直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括:工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出,以及适宜实行财政直接支付的其他支出。

  财政授权支付是指预算单位根据财政授权,自行开具支付令,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出为未纳入财政直接支付管理的购买支出和零星支出。

  上述改革设计者用“花钱不见钱”来形容财政授权支付,预算单位依据财政部门批复的用款计划,在授权支付额度内向代理银行开具支付令;代理银行通过预算单位零余额账户向收款人付款或向预算单位支付现金后,与国库单一账户进行清算。“所谓零余额,是指预算单位在核算中心的帐户上没有钱,在支付实现后,才与国库单一帐户清算。这就是‘花钱不见钱’。”

  据了解,以往各个预算单位都有自己的银行账户,财政拨款到达这些账户以后,再由预算单位支出,往往造成资金滞留或挪用的情况。在实现国库集中支付后,这样的情况便可以基本杜绝。

  此外,浙江省的此次改革还建立了分月用款计划制度。预算单位在每月中旬前将次月的用款计划报财政部门,经批准后执行。基层预算单位分月用款计划需逐级上报,由一级预算单位审核后报财政部门审批。

  浙江省人大财经委一位人士评价说,浙江的国库集中支付改革起步虽晚,但其富有地方特色的措施将比起步早的省份更容易贯彻执行。未来几年的国库集中支付运作,会积累下大量的有效数据,将使相应的预算编制趋向合理规范。


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