众专家热议国资预算启动 能否真正终结国企暴利

　　国有企业上交红利是公共财政收入的一个来源。只是中国在特殊阶段，从利改税以后一段时间，大型企业没有给国家交红利。——李兆熙

　　现在推行国有资本预算的基本条件不成熟：一是国资委本身的定位现在还不明确；二是国有企业的定位本身不明确。这两个前提性的问题都不明确的情况下，不易仓促行事。——马光远

　　我的建议是要建立一个纯粹政府职能的“小国资委”，同时要成立一两个或者三个国有资本投资公司。 ——周绍朋

　　需要警惕的是，有一种思想倾向，想把国资这个预算体系搞成“第二个财政”，跟公共财政完全不相干。——李兆熙

　　国资委应考虑下属国企所有的功能，对国企进行分类，而不只是拿利润考核国企。——丁一凡

　　作者：刘晓午

　　日前，由国资委主导的中央企业国有资本经营预算编制工作正式启动。这是国家向国企垄断利润开刀的信号，还是国资委尴尬境遇下的一次冒险？目前，推行国有资本预算的条件真的成熟了吗？央企如何上缴利润？国有资本预算与公共财政预算关系如何？编制国资经营预算，注定从一开始就成为一场牵一发而动全身的改革。

　　税后利润不上缴：国企在特定阶段的“非常福利”？

　　《中国经营报》：目前国资委已经正式开始编制国有资本经营预算。启动这一工程的背景是，从1994年税制改革后，国有企业的税后利润就没有再上缴。据估计，这部分税后利润的总量大概有6000亿元人民币。国家对国企巨额利润长期没有享有“收益权”，这种不正常的现象是如何造成的？

　　周绍朋：国企改革一直到“十六大”以前，不是很规范。再加上当时国有企业的经济效益普遍不好，所以利润没有上缴。

　　“十六大”后，国企改革倡导“三分开”：政资分开、政企分开、利税分开。在利税分开的前提下，必须坚持“谁投资、谁受益”的原则。其他投资者的收益都很清楚，非国有的、外企的利润都要拿走，问题就集中在国有企业、国有投资这块。国有企业的投资利润在利税分开的情况下，也要像其他投资人一样，让出资人享受一部分权益。

　　李兆熙：本质上国有企业是人民的企业，全体人民是国有资本的最终所有者。国务院行使国家所有权，国资委具体执行经营型国有资本的国家所有权，人大监督国家所有权行使的情况。

　　私营企业哪个不给股东交红利呢？公共财政收入来自税收和国有资本收益，主要用于公共财政预算支出(包括公共安全、公共健康卫生、公共教育)、国有资本预算和社保基金。因此，国有企业上交红利是公共财政收入的一个来源。只是中国在特殊阶段，从利改税以后一段时间，大型企业没有给国家交红利。

　　谁来收缴国企税后利润？

　　《中国经营报》：国企的税后利润多年不上缴，造成了一系列问题。例如，原本应为全民谋福利的巨额利润只在垄断国企内部分配，肥了小部分人，穷了大多数人，加大了整个社会的贫富分化。看来，国家应坚决以出资人身份收缴国企税后利润，这个问题基本没有争议了。那么，究竟该由谁来代表国家行使这一职能呢？

　　马光远：从法律的角度来讲，编制国有资本预算和收缴利润是不是一回事？让国资委收缴央企利润是否具有可行性？央企向国资委上缴利润是不是单纯的商业行为？无论从国资委的定性，还是从国有企业本身的功能定位看，这些问题都必须要打一个问号。要做出明确的回答，应当搞清楚三个问题：

　　第一，国资委是什么？国资委是国务院的特设机构，是代表国家履行出资人职责的机构，但不是政府。如果国资委不是政府，按照《中华人民共和国预算法》搞不了预算。因为编制预算的主体是各级政府。国有资本预算是整个财政预算的有机组成部分，在中华人民共和国预算法的范围内的财政预算由公共财政预算、国有资本预算和社会保障预算三部分组成。

　　第二，国企是什么？目前，我国的国企没有进行合理的分类。不是一个纯粹的提供公共产品的企业，也不是一个纯粹提供私人产品的企业，而是一个混合体。呈现出公共产品私人化，私人产品公共化的特征。

　　第三，国企上缴利润的性质是什么？如果说国资委管的企业不是纯粹的盈利主体的话，我们能否把国有企业的利润上缴看成是一种分配红利行为？如果国有企业是纯粹提供私人产品的商业机构，国资委是一个真正的出资人的话，上缴红利天经地义；但现在的实际情况是，中国的国有企业既是宏观主体，又是微观主体。既要提供保持社会稳定等公共产品，还是经济增长的直接执行者。

　　所以，现在推行国有资本预算的基本条件不成熟：一是国资委本身的定位现在还不明确；二是国有企业的定位本身不明确。在这两个前提性的问题都不明确的情况下，以上缴利润之名，让国资委全权编制国有资本预算，结果只能是在强化国资委“老板”加“婆婆”形象的同时，进一步打压企业自主经营的空间。

　　《中国经营报》：看来，随着这一次国有资本预算制度的提出，对国资委的定位提出了挑战。

　　国资委应如何重新定位呢？

　　张承耀：现在的问题是国资委与其他部委的权利义务关系不清。国资委虽然有三权：管人、管事和管财。但“央企一把手任命权”不在手上，财权在财政部手中，加上部分企业反对上缴利润。所以现在国资委做国有资本预算虽然勇气可佳，但有些仓促。

　　中国的国有企业改革总体上是摸着石头过河，外国的国有企业改革是先有法后改革，这是两者的区别。所以我建议，建立国有资本预算之前，要健全相关的法律和规章，重新定位国资委。

　　周绍朋：国资委现在要进行重大的改革。怎么改？我的建议是要建立一个小的纯粹政府职能的“小国资委”，履行重大国有资本的经营政策、预算政策和法律法规的起草职责。同时要成立一两个或者三个国有资本投资公司，进行国有资本投资运作，国资委与投资公司之间的关系就是政府和企业的关系。

　　在法规法律层面上，现在国资委列入国务院的管理。但它既不是政府，也不是企业，所以较尴尬。如果顺利建立国有资本经营预算后，国资委成为真正的政府机构，然后建立大的国有资本投资公司，可以理顺国资管理体制。

　　张承耀：国有资本预算必须与其他的改革联系起来，而不是单独进行。对国资委以及国有企业法人的基本功能定位，必须通过特殊的法律加以规定。国资委这次要求收取红利，要注意究竟向企业收多少。同时也要考虑它和财政部的关系，国资委还要向财政部交多少。向财政部交的数是进入财政部预算的一个接口。

　　国企分类还是“一刀切”：确定收缴比例的重要前提？

　　《中国经营报》：在国资委重新定位的同时，是否还需要对国企进行分类，以便进一步明确国企税后利润上缴比例？

　　丁一凡：自然垄断的国有企业，对整体物价可以起很大作用。对于这些国企，不能“一刀切”，只比较企业盈利的多少。国资委应考虑下属国企所有的功能，对国企进行分类，而不只是拿利润考核国企。

　　李兆熙：国有企业应该向公共企业转变。但现在我们认识不够，没有把国有企业进行分类，垄断型央企与竞争性央企不分。这两者的机制是有区别的，在发达国家垄断性的国有企业属于公共法人，遵守的法律是公法；而竞争性行业的国有企业和一般竞争领域的企业从属于私法。

　　自然垄断领域的国企有两类，一类属于高额利润的；还有一类是利润低的，还需要国家财政补贴。与“国有资本预算硬约束”对应的，是对国有企业的“股息政策”(国外叫dividend policy)。但不能搞一刀切，自然垄断领域和竞争领域央企，上交红利的具体政策是不一样的，上缴比例也不一样。国家所有权机构跟不同类别的国有企业进行谈判，还涉及到一对一的谈判。因而，建立国有资本经营预算之前，还应对国企进行分类。

　　国企考核也要分类，用国有资本金的收益(例如EVA)主要考核竞争领域的国企，公共产品和竞争产品考核标准不一样。竞争领域企业的考核标准主要是资本回报和利润，但是公共领域企业考核标准的社会目标是第一位的。

　　分开还是平行：国有资本预算是否纳入公共财政预算？

　　《中国经营报》：我国传统上有公共财政预算，现在国资委提出国有资本预算，如何处理两者的关系？

　　李兆熙：所谓国有企业改革、国有经济结构调整，在本质上是一个公共财政的问题，“根”是在公共财政。

　　从计划经济向市场经济转轨过程中，政府要实行职能分解，要建立相应的公共管理职能和公共财政职能体系，而所有权职能是从属于公共财政职能之下的。在这样一个框架下，国资委提出国有资本预算后，要纳入财政部的公共财政预算，由全国人大审议后执行。因而国有资本经营预算平台是公共财政复式预算中一个相对独立的组成部分。

　　公共财政好比是一个主体的两个口袋。财政收入来源一个是靠税收，一个是国有企业上交的红利。进来了怎么花？公共财政预算分解成三个大类，即公共支出、国有资本预算和社会保障基金。首先，在公共支出中，包括公共安全、公共卫生健康和公共教育。这是政府应该承担的。

　　其次是国有资本预算，国家必须投资的领域，投资领域要区分垄断性和竞争性。发达国家主要是放在提供公共物品的投资方面，但我国许多央企留在竞争领域。最后是社会保障基金。

　　周绍朋：上缴红利，实行利税分开后，我们要建立两个预算。一是公共财政预算，所有的税收都作为公共财政的收入、支出，仅限于提供公共产品和一些准公共产品。

　　二是国有资本预算。在目前国有资本投资这样大的规模下，完全有条件自己通过滚雪球的办法，专门建立国有资本预算。收入方主要以国企的利润和转让股权为主，支出方主要是用于国有资本新办项目，主要以经营盈利为主。这是两个平行预算，最后纳入国家统一考核。国有资本预算不能作为公共财政预算，应当单独列在人民代表大会上来审核。

　　李兆熙：需要警惕的是，有一种思想倾向，想把国资这个预算体系搞成“第二个财政”，跟公共财政完全不相干。国有资本预算应该是公共财政预算一个相对独立的平台，但绝对是从属性的，有些观点是想把这种从属性隔断。

　　马光远：从监管来讲，国资委如果右手编制国有资本预算，左手收钱，如何监管钱的使用？国资委不向人大汇报工作，谁来监管国资委，会不会形成新的利益集团？用李荣融的话讲，就是收上来不容易，用好更难。从加强监管来说，国企的经营收益和国有资本的变现收益，按照收支两条线，如果国资委以国有股东收取红利的话，这个红利应该进入国库，由财政部统一分配给社会，而不是央企内部来分配，在体制内循环。

　　公共开支还是盈利项目：上缴红利应该怎么花？

　　《中国经营报》：多数专家对国企上缴红利，实行国有资本经营预算达成共识，现在的问题是上缴利润怎么花？

　　丁一凡：现在国企有很多包袱，这成为国企经营困难的理由。解决的办法就是剥离额外负担，社会保障和医疗由财政管。税后利润也上交财政，由财政来统一解决社会再分配问题。把国企的诸多社会职能转到财政部。

　　这样使得国有企业经营管理者没有托词来给自己辩解。国家把国企的包袱卸了，如果还是经营不好，就可以考核国企负责人。

　　李兆熙：上缴利润支付国有企业改革的成本，进行结构调整，支付职工补偿金。这些改革成本是微观上由企业自己解决，还是通过国有资本预算，然后再转移出来支付？这些都是技术问题。但这只是支出的一部分，实际上国有资本的红利收益，还要跟税收一样用于公共支出和社保基金。

　　周绍朋：我认为上缴利润不能用于公共产品的投资和开支。利税分开后，税收是用于公共开支的；在过渡期内，上缴利润应用于国企保留的经营盈利领域项目的投资，另外也可用于改革的兼并重组。

　　张承耀：投资是一个增量调整，国企改革的关键不在这里。关键是存量改革，就是历史旧账的补偿制度。我认为存量调整跟增量调整，存量调整是主要的。所以光收取多少利润是不够的，还必须考虑这部分的运用问题。而某一些存量的调整是需要在企业范围、国资委管理的范围以及财政部所管辖的全部范围进行调整，上缴利润应更多地投到国企存量改革中去。

　　周绍朋：不管是用在投资项目也好，还是公共开支或者改革成本也好，关键是国有资本预算的支出要经过全国人大审议和监督，保证透明度和高效率。

　　如果说公共财政中的下岗职工财政支出不够，我们完全可以提高税率，增加税种，减少国有资本利润就行了。同时，根据经济发展对公共产品和其他投资的需要，公共财政预算和国有资本预算是可以互通的。比如说国有资本预算有剩余，就有义务转给公共财政预算。

　　国资预算编制如何广泛吸取国际经验？

　　《中国经营报》：国外提供公共产品的国企盈利状况如何？

　　丁一凡：西方大多数执行公共产品职能的国有企业，盈利非常少，或者基本亏损。在西方国家是由财政部来管，因为需要财政补贴。如果我们希望国有企业来承担这些社会职能，承担这种公益服务的话，由此造成的亏损应该是由财政部来负责。

　　公益服务性之所以亏损，是因为国家要保证所有的公民，包括收入最少、最偏僻地区的人都享受到这种公益服务。这样，企业肯定就亏损了。法国有的铁路线路非常盈利，作为一个整体，公司就要拿盈利的部分弥补亏损线路。但是它仍然补助不过来，它需要补的东西太多了。法国的国企与政府签订某种计划合同，分别说明一段时间里双方的责任与义务。如果企业的亏损是由合同中所标明的原因所导致的，这部分亏损就由政府财政补贴。否则，企业将自已负责。这种做法的好处是企业与政府的责任分明，由公益原因造成的亏损由政府承担，而企业经营不善造成的亏损则由企业领导承担。

　　《中国经营报》：国外对企业利润分红有什么做法？

　　张承耀：所有者收不收利润，收多少利润，我国《公司法》没有规定。从国外情况来看，日本实行的是股息政策。如日本的上市公司，红利按照资本金的一个百分比缴纳。不管利润是多少，按照公司的原始资本金的一定比例来收，这就是所谓的股息化。

　　美国是另外一种模式，不管盈利多少，将当期可分配利润30%～40%分掉，多有多分、少有少分，没有不分。

　　和我国最接近的是新加坡淡马锡公司，它对下属公司收取红利的同时，本身自已也要向财政部交利润。这个利润的水平是其所得到的可分配利润的50%，上交财政部。我认为国资委如果要收3000亿元的红利，要向财政部上交1500亿元。

　　观点链接：

　　世行：国企红利应用于教育和医疗支出

　　世行在最近发布的一份报告中表示，由于没有健全的国有企业分红政策，相当于中国GDP20%的企业利润都成为企业留存。“如果国有企业50%的利润纳入财政预算，就能使对教育和医疗卫生的支出增加85%。”

　　世行认为，在中国，国家承担了国有企业的大部分重组成本，例如学校、

医院等社会责任，以及职工失业补贴和退休金。这些社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一，因此国家有理由收回这些成本。

　　李荣融：国资收益千万不能变成“小金库”

　　“收上来不易，用好更不易，国资收益千万不能变成‘小金库’！”国资委主任李荣融日前表示，“国资委和财政部已经在原则问题上达成了一致，由财政部负责编制国有企业总的国有资本经营预算，国资委负责编制所有中央企业的经营预算。”

　　贾康：国资委能否单独编制预算存疑

　　“这不仅仅是钱的问题，历史成本都已沉淀在国有资本里， 而国资委是特设机构，不是政府部门，能否单独编制预算未有定论。”财政部科研所的贾康认为，国有资本预算应该在公共财政框架内。“ 广义的公共财政是包括国资的，国有资本预算总体应该是在公共财政框架内一个复式预算里相对独立的预算，并作为财政的一个附加预算向人大定期汇报。”

　　周小川：国有银行和国有企业应该向国家分红

　　近日，央行行长周小川表示，国有银行和国有企业应该向国家分红，而应当向谁分红的问题不存在争议，“这些企业应该向其所有者进行分红，而且所有者有权决定是否分红以及分多少。”