|
如果国有资产出资人机构是一家大公司，在《公司法》的保障下，谁还会质疑它作为出资人的资产收益权呢
宋云中/文
在经济全球化的今天，企业竞争力越来越依赖于资本投入和技术进步。随着我国公共
财政体制的建立，从1998年开始国家财政已经不再给国有企业注入资本金。随着市场竞争的日趋激烈和国有企业的改革和发展，建立新的国有资本投入渠道显得尤为迫切。
党的十四届三中全会就提出建立国资经营预算，使之从政府的公共预算中分离出来。但是一直到今天，从中央到地方，社会公共收支与国有资产收支仍然混编在一个预算中。其中的原因，一是与我国经济建设性财政向公共服务型财政转变进程缓慢有关，二是当时的国资局隶属于财政部，国资管理不可能从财政中独立出来，混淆了税收与国有资本收益的界限，财政资金与国有资本金之间互相挤占。
党的十六大之后，设立新的国资委。党的十六届三中全会上又重新提出国资经营预算。党的十六届五中全会明确提出，要加快建立国有资本经营预算制度，温家宝总理在中央经济工作会议上也提出了明确要求。但由于涉及到部委之间职能的转换，以及与公共预算关系的调整，需要从大局出发，综合考虑，所以这项工作进展缓慢。从2004年开始，国务院国资委组织力量对建立国有资本经营预算制度进行了研究，已经提出了初步工作方案。
为什么要建立国资经营预算
建立和完善国有资本经营预算制度，是国有资产监管机构依法履行出资人职责的重要方式，也是推进国有经济布局、结构调整以及支付改革成本的重要手段。
对国有经济布局结构进行调整，必然要有进有退。现在财政已经不给国有企业注入资本金了，国资委是出资人代表，对要做强做大、发挥优势的企业要补充资本金，对国家必须控制的领域和对国家未来发展有重要影响的领域都要投入。还有一些必须退出市场的企业，也要做必要的安排。因此，就必须有一套国有资本经营预算体系去支持这样的结构调整。
建立和完善国有资本经营预算制度是进一步深化国有企业改革的强大动力。资本最本质的特征是追求回报，出资人追求回报的压力是企业发展壮大的不竭动力。国有股东和其他股东一样，开始追求资本回报，这种压力是促使国有企业经营管理体制与社会主义市场经济体制接轨的关键一步，有利于建立现代企业制度，增强企业内部约束机制，也有利于国有企业真正走向市场，从根子上建立国有企业预算硬约束的机制。
建立和完善国有资本经营预算制度是防止国有资本流失和浪费的重要措施。目前国有企业不上缴利润，国有企业特别是大型国有企业拥有庞大的税后利润结余。我国经济正处于转型时期，各种制度不规范，国有企业现代企业制度还很不完善，监督还不到位，国有企业出现资产流失的现象不可避免。国资委监管的169户中央企业2004年上缴税金4665亿元，2005年要达到5500亿元；2004年的利润是4880亿元，2005年要达到6000亿元。巨额的利润结余，国资委管不着，全部由国有企业自主支配，存在着很大的随意性，容易造成资本流失，或者因决策失误造成极大的浪费，也助长了行业之间收入分配差距过大的不正之风。
“摸着石头过河”
截至目前，如何建立和完善国有资本经营预算制度基本上处于无法可依的状态。有关的几个基本问题还不够清楚。例如，国有资本经营预算的边界是什么？国有资本的收益怎么收、收多少、与公共财政什么关系、怎么补充社保，都是难题。建立和完善国有资本经营预算体系，只能是“摸着石头过河”，走一步看一步。
国有资本经营预算的难题之一，是如何协调出资人与企业之间的利益关系。20多年来，国有企业已经习惯了税后利润留在企业内部循环作为国家投资的模式。对于国资委来说，依据《公司法》第67条规定，“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权”。所以，对于公司制企业，国资委依法行使出资人权利，即股东权利，包括分红权是清楚的。但是由于大多数中央企业是依据1988年通过的《全民所有制工业企业法》注册的，属于《企业法》调整的范围。1988年出台的《企业法》不可能有出资人的概念，只有政府主管部门的概念。所以对于按照《企业法》注册的企业，国资委作为出资人的分红权能否落实还存在疑问，特别是一些特大型企业，这个问题尤为突出。
2005年12月22日国资委李荣融主任在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，“国资委做的是中央企业经营预算，因为国资委管的是非金融类的经营性资产，现在的工作准备的时间比较长，前期的工作已经基本完成。2006年开始，就正式要试编中央企业国有经营资本预算。”
公司？还是行政机构？
国企改革的著名专家陈清泰同志指出，从国资委承担的工作任务和职责上看，国资委实质上是国家投资公司。2003年成立的国资委被确定为国务院直属的正部级特设机构。特设机构“特”在那里？各方人士看法不一。从实践看，国资委还是一个行政机构，从机构设置、运行机制、人员组成、激励约束机制等方面看都是行政机关。
从世界其他国家的经验看，国有企业的出资人机构主要有三种形式：第一种是公司制，例如新加坡，淡马锡公司是典型的例子；第二种是基金会，例如意大利；第三种是行政机构，例如瑞典。三种形式相比较，公司制和基金会的优点是出资人的责任明确、权利到位，适合于国有经济比重较高的国家。采用行政机构的形式的优点是管理成本较低，适合于国有经济比重较低的国家。
从实践看，公司制的国有出资人机构运作效率最高，效果最好。例如淡马锡公司是专门经营和管理新加坡政府投入到各类国有企业资本的国家资产经营和管理公司，公司以控股方式直接管理23家国有企业，间接管理或控制的企业达到2000多家，在金融、电信、传媒、能源、公共事业、基础设施与工程、运输与物流等产业领域，都有较大的发展。其属下的企业包括新加坡发展银行、新加坡电信公司、新加坡航空公司、新加坡电力公司等知名企业。其控制的公司营业额占新加坡国内生产总值的13%，其控制的上市公司的市值达1000多亿新加坡元，占新加坡证券交易所上市公司总市值的25%左右。在经营业绩方面，淡马锡公司成立30年来，净资产收益率年平均超过18%。
在我国，组建国有资产管理机构，是在原有体制的基础上前进了一大步，解决了政府层面国有资产出资人“有没有”的问题。国有资产出资人采用什么样的形式是最好的，还值得深入研究，需要在实践中不断探索，不断优化。
笔者认为，在目前的国情下，我国国有资产出资人采用行政机构的形式不是最好的方式。在承担国家投资公司的职能和采用行政机构的形式之间存在很大的体制冲突，这种冲突制约了国资委作为出资人的有效性，也是出资人权利难以完全到位的根源。
可以设想一下，如果国有资产出资人机构是一家大公司，在《公司法》的保障下，谁还会质疑它作为出资人的三项基本权利(即资产受益、重大决策、选择管理者的权利)呢？对于任何一家公司制企业，谁会质疑它在所出资企业的股东权利呢？所以国有资本经营预算引起那么多的争论，根子就在这里。
在我国，国有资产出资人机构最好的形式是公司制。一是有利于实现政资分开、政企分开，建立权利、义务和责任相统一，管资产与管人管事相结合的国有资产管理体制，打造政府部门和企业之间的一道“隔离层”和“保护层”，使企业免受不必要的行政干预。二是有利于约束和规范国有出资人的行为，按照市场规则和市场规律来办事，从政府管理企业的方式转变为出资人对出资企业行使股东权利的方式。三是有利于加快国有企业的改革和发展。
如何实现新的资源配置
国有资本经营预算制度实际是一种新的资源配置的机制。如果通过国有资本经营预算的收支活动，能够实现国有资本优化配置，提高经营效率，提高国有经济的竞争能力，那么建立国有资本经营预算就有了实质意义。否则，建立国有资本经营预算的目标就会落空。那么，如何实现这个目标呢？
一是责任与权利不可分割。如果不承担责任的人有权利，承担责任的人却没有权利，任何改革不可能成功。
责任不清，必然导致结果的混乱，争抢功劳，推卸责任；权力不明，必然导致管理不力，争权夺利，拈轻怕重；有责无权，责任无法落实，有权无责，就会滥用职权。
黄菊副总理曾指出，设立国资委是解决国有资产多头管理和出资人不到位等问题的根本性措施。建立国资委，并不等于国资委能够有效发挥作用。国资委履行职责的基本手段之一是通过集中企业分红、股权转让等收入，投入到需要加强的基础产业、支柱产业、高新技术产业等关键领域和行业，发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，实现国有经济有进有退，优化布局的目标。如果国资委不掌握国有资本收益，国有经济“有进有退”，优化布局、发展壮大就成了纸上谈兵。
目前的情况是，国资委成立后国有资产责任明确了，但是权利没有完全到位。事实上如果权利不到位，责任不可能真正落实。近日中国人民银行行长周小川提出一个观点，认为国企应该向国家分红。国资委李荣融主任在一次新闻发布会上说，“我很感谢周小川行长讲了我想讲的话。现在国资委最大的权没有落实，就是收益权。因为出资人最重要的权是收益权。当然分红有了以后，这个钱怎么使用，也要有一套很好的办法，所以，我们也在做这方面的工作。”
二是如果国有资本收益和财政资金“混合使用”，就混淆了国有资产出资人职能与政府公共管理职能，既不符合改革方向，又会带来一些问题。
第一是作为政府部门既当“裁判员”，又当“运动员”的角色冲突，必然造成国有企业与其他所有制企业政策享受的多重标准，不符合多种所有制经济共同发展的方针。第二是违反世界贸易组织的反补贴规定。如果国有资本收益通过财政渠道投入企业，实际是政府对企业的补贴，必然导致外国政府对我国相关企业出口商品采取反补贴税等制裁措施。第三是如果国有资本收益采用财政资金的分配方式，容易被视为“唐僧肉”，带来“重争取、轻使用”的问题，导致资金使用的低效率。
三是国企改革要想真正成功，政企分开、政资分开落到实处，必须去掉两个依赖性：也就是国有企业对政府部门的依赖性和国资委对政府部门的依赖性。
如果国有资本经营预算和社会公共预算不能分开，国资委就摆脱不了有名无实的困境。由此，国有资本收益已经成为影响国资委有效运作的关键问题，成为关系国企改革成败的关键问题了。
任重道远
国有资产管理体制改革的艰巨性、复杂性和渐进性，决定了建立和完善国有资本经营预算制度不是一件容易的事情。理论界、企业界普遍认为，国资委的成立是一大进步，有利于明确国有资产的责任，解决国有企业多头管理，责任不清和出资人不到位等问题。但由于人们的认识水平、既得利益、外部配套政策不到位等因素的影响，特别是涉及财政体制、投融资体制的调整，国有资产管理体制改革的道路必然是“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索 ”。毕其功于一役是不可能的，只能一步一步来。
国有资本收益应该由谁掌控，其实并不是十分重要的事情。目标只有一个，就是提高国有资本的运营效率。只要有利于实现这个目标，无论采用什么方式都可以，该谁管就由谁来管，该怎么管就怎么管。如果改革到位、责任到位、监督到位，将国有资产管理和国有资本经营纳入一个法制化、规范化的运行轨道，置于全社会的监督之下，可能就不会有人来争夺国有资本的收益权了。
| 
