国资经营预算预则立 不预则废

　　国资经营预算的收入和支出安排必须充分认识到其特殊性质，兼顾整体利益和局部利益，长远利益和眼前利益

　　陈庆修/文

　　党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 划的建议》明确提出：“加快建立国有资本经营预算制度，建立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等监管体制，防止国有资产流失。”建立国有资本经营预算制度，是深化国资监管体制改革的重要举措。国资委已明确将加快建立国资经营预算列为2006年三大重点工作之一。

　　预算制度完善国资监管体制

　　国资经营预算制度是各级国资委依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国资经营收入、安排国资经营支出的专门预算制度，是履行国有资产出资人职责的重要方式，是国资监管和运营评价考核的重要途径。建立国资经营预算制度，是落实“管人、管事、管资产”新监管体制的关键环节。

　　上海市国资委在这方面走在了前面，早在2004年，上海就开始试行国资经营预算管理工作。2005年11月，上海市政府批转市国资委制定的《上海市国有资产收益收缴管理试行办法》，今后上海国资经营收益将纳入专户进行管理和列支，国资经营预算制度开始实行。

　　下一步，上海国资改革将进入资本运作为主的更高层面，而资本运作所需的资金，主要基于国资经营预算。

　　因而，建立国资经营预算制度，进一步强化国有资产所有权形成的分配机制，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，并与整个政府复式预算体系中的公共预算、社会保障预算实行分类管理，可从根本上保障所有者权益；通过将国有资本出资人的职能与政府的社会公共管理者的职能相分离，政府作为社会公共管理者，不再直接参与企业经营管理，有利于推进政府职能转变与政企分开；有利于防止国有资产的流失，确保国有资产安全完整，进而推进经济结构战略性调整，实现进退有序，优化经济布局，实现保值增值及发挥好国有经济的基础性、战略性和带动性作用。

　　并非一蹴可就

　　建立国资经营预算制度的难点，在于如何协调各方利益，主要是国资经营预算主管部门国资委如何处理好与财政、发改委、社保基金管理等有关部门的关系，以及国资委与其辖下授权经营企业的博弈。同时，国资经营预算与公共预算的目的不同，国资经营预算具有盈利性特点，如何做到透明、合理、规范，经过周密审议和接受公众监督，发挥防范风险的作用，以免形成新的体制内腐败，也是亟待研究的课题。

　　除编制国资经营预算非常复杂、国资经营预算编制的基础不实之外，另一难点是国资经营预算的约束力不硬。

　　国资经营预算具有复杂性和不确定性，在编制预算安排收支过程中，国资经营预算的收入和支出安排，又要分清主次和轻重缓急，充分考虑到各种可能发生的特殊情况，既保证重点支出又要留有余地，留足一定的总预备费，以解决预算执行过程中的某些临时性急需或事先难以预料的开支。正是由于企业经营的复杂性，公司年度的各项资金收支计划在执行中存在很大变数，造成公司预算编制难，预算执行更难，预算约束力不硬。

　　最后，国资收益收缴执行亦非易事。

　　由于缺乏预算收支管理的计划性、预测性、监控性和规范性，造成国有产(股)权收益体外循环，甚至被挪用、串用，国资收益收缴难。国有股没有做到同股同利，相当部分红利仍留存企业使用，红利收益业绩缺乏对国有股代表的考核要求，部分投资的二级国有独资企业没有核定利润上缴比例。国资收益收缴难，影响了国资收益的再运用、再投资。

　　推进预算的几个要点

　　国资经营预算的收入和支出安排，必须充分认识到其特殊性质，兼顾整体利益和局部利益，长远利益和眼前利益，做到既充分合理利用资金，又不超前分配和超额使用资金，综合考虑经济建设和发展对资金的需求，瞻前顾后，综合平衡，以确保改革发展稳定的大局。具体地说，应把握好以下几个要点：

　　一是提高对国资经营预算的认识。

　　从世界各国预算体系改革的经验来看，把综合预算改为分类预算是一个总的趋势。实行国资经营预算，是强化国资监管、提高国有资产运行效益、达到国有资产保值增值的需要，也是宏观调控的衍生手段。通过建立财政公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算之间的资金流通渠道和相互补充调剂使用的灵活机制，利用国资的中长期变现预算，可以弥补公共财政与社保基金的缺口。

　　因此，各有关部门、资产营运机构必须统一思想认识，高度重视并支持国资经营预算。尤其是有关企业要按照《公司法》规范运作，切实加强企业内部财务预算制度的建立和完善工作，严格按照公司法人治理结构进行财务核算。坚持以国资投资效益最大化为标准，对投资领域和项目进行严格审查和监控，确保国有资产保值增值。只要各级政府高度重视，大力支持，国资经营预算就能顺利推行，国资收益收缴工作也就会顺理成章。

　　二是要有利于发挥国资的带动作用。

　　国资经营预算应坚持国有经济有所为有所不为的方针，发挥预算收支分配机制的调节作用，盘活存量，优化增量，加快重组，做大做强优势企业，增强核心

竞争力，保证国有经济战略重点目标的实现。

　　对国资经营收益的收缴进行分类，要明确主要资金投向，对国家重点发展的行业，不仅不收缴，还要增加对其资本金的投入；对于今后要逐步退出的行业，要对其国有资本经营收益要收缴，但要过渡到控股或者参股即可，让民营、外资进入；对于某些国家要完全退出的行业，收缴后不再返还，可采取拍卖、出让股份的方式完全退出。要通过国资经营预算，把有限的资金用到急需的关键重点环节，充分发挥国有资本投入的引导和带动作用，推进国有资本合理流动。

　　三是完善国资经营业绩考核办法。

　　国资经营预算是国有资产出资人运用依法取得的国有资本经营收入来进行新的经营性国有资产投资活动的预算，其前提是要掌握一定数量的国资经营收入。为此，应建立并完善国有资产经营业绩的考核办法， 以落实国资经营预算和收益收缴。要按照各类企业的特点，将投资企业利润、红利的收缴执行情况、公司法人治理结构规范运作情况列入考核范围，确定不同类别的资产保值增值考核办法。将企业的全部国有资产数额与其经营业绩高低及个人利益适度挂钩，实行经营人员风险金制度，建立健全激励约束机制，全面落实国有资产保值增值责任，确保完成国资经营预算收入，实现国有资产保值增值目标。

　　四是规范国有资产收益收缴。

　　占用国有资产而缴纳相应的占用费的观念已逐步被人们接受。应对国资经营收益收缴实行分类管理：对企业改制中国资转让、国资经营公司国有股份、股权转让收益由国资委在产权变更环节负责收缴;对国资经营红利收益由各资产经营公司在董事会、股东大会通过企业利润分配方案后收缴;对国有独资企业要核定利润上缴比例，分别由作为出资人的资产经营公司或国资委负责收缴；对其他国资经营收益(如经营权拍卖、配股权转让、国资经营绩效收益等)按源头控股原则由国资委负责收缴。收缴的国资收益直接缴入国资收益专户，实行收支两条线管理。

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