现代中国银行业监管法律体系的构建

　　中国银行业监督管理委员会主席  刘明康

    依法治国和依法行政是一个法治国家运行的不二法门。中国银行业监督管理委员会作为行使银行业监管职权的专门机构，十分重视依法履行银行业监管职能，实现有效的依法监管。下面，我想就中国银行业监管法律体系的构建介绍一些情况，谈一些看法。

　　一、现代中国银行业监管法律体系的构建历程与现状

　　上世纪八十年代之前，由于众所周知的原因，中国在很长一段时间内没有真正意义上的银行，也没有现代意义上的银行监管，当然更谈不上现代意义上的银行业监管法律体系。上世纪八十年代以后，伴随着中国银行体制的改革，现代中国银行业监管法律体系开始构建。1986年国务院颁布了《银行管理暂行条例》。九十年代以后，银行体制改革力度逐步加大，把中国的银行办成真正的商业银行，加强监管，保障金融体系的稳健运行成了现实的呼声。在这种大背景下，1995年出台了《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)和《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)。以这两部法律为基础，一些加强银行监管的行政法规和部门规章也纷纷出台。这些行政法规和部门规章围绕着监管的不同方面，从市场准入、公司治理和内控、任职和从业资格、财务会计管理与审计、市场退出等方面来加强对银行的监管。可以说，这期间颁布的法律、行政法规和部门规章，构建了现代中国银行业监管法律体系的框架。

　　进入本世纪以后，为顺应国内金融业发展的特点及专业化分工、分业监管的要求，2003年4月28日，成立了中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)，同年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)和对《人民银行法》、《商业银行法》两部法律的修改。这其中，《银行业监督管理法》是中国第一部较系统、较完整地规范银行业监管的法律。可以说，中国银监会的成立以及《银行业监督管理法》、《人民银行法》、《商业银行法》的制定和修改，标志着中国银行业监管法律体系的构建步入了一个崭新的发展阶段。

　　从以上所述我们可以看到，经过二十多年的努力，中国已经初步地建立了以《银行业监督管理法》、《商业银行法》为核心，《金融违法行为处罚办法》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》等行政法规和部门规章为主体，金融司法解释为补充的现代中国银行业监管法律体系。该体系为中国银行业的监管提供了基本的法律依据，为维护金融业的稳定、促进银行业的健康发展提供了法律保障。

　　二、中国银监会成立以来对构建现代中国银行业监管法律体系的努力

　　一是积极推动和参与《银行业监督管理法》及相关法律的制定和修改，明确银监会的职责权限，完善银行业监管的法律环境。银监会成立后就将制定专门的银行业监督管理法作为成立以来的第一件大事来抓。在银监会的积极推动和参与下，在认真总结中国银行业监管实践经验、充分吸收借鉴巴塞尔《有效银行监管核心原则》等国际先进做法的基础上，2003年12月27日,《银行业监督管理法》顺利出台。

　　二是围绕监管新理念和新形势，完善监管法律制度。一个正确和先进的理念是良好法制的灵魂，是良好法制的根本，所以银监会成立后，大力推进理念、观念的创新，提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新理念。围绕着监管新理念，根据新的监管形势，银监会着手完善银行业监管法律制度，这种完善主要表现在以下几个方面：

　　第一，制定、颁布实施了大批适应银行业审慎经营所急需的规章和规范性文件。到今年4月底，银监会已经发布了一百多件规章和规范性文件，内容涉及金融机构及业务市场准入、风险管理、内部控制、资本充足率、风险集中、关联交易等诸多方面。

　　例如，在资本充足率方面，去年制定的《商业银行资本充足率管理办法》弥补了过去没有具体的计算和管理细则的空白，是一项内容翔实、标准严格、操作性很强的资本审慎监管制度，使得我国银行业通过资本金的监管工作，建立一个清偿性的理念和战略；在风险管理方面，制定并颁布了包括《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系》等在内的四十多件风险监管规章和规范性文件；此外，在风险集中和关联交易方面，还制定并颁布了《集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等规章和规范性文件。这些规章和规范性文件的颁布，对加强银行风险管理的系统性和完整性，促进商业银行稳健经营，实现分类风险监管，具有重大意义。

　　第二，在规范银行业审慎经营的同时，银监会还颁布了一些规章和规范性文件来加强对自身行为的规范，陆续颁布了包括《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》、《股份制商业银行非现场监管规程》、《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》和《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》等在内的一系列规章和规范性文件，这些规章和规范性文件对于保障依法行政、促进依法监管具有重要的意义。

　　第三，加强规章和规范性文件的清理与整合，提高监管规则透明度。银监会成立后，一直把提高金融监管透明度作为一项重要工作来抓。中国银监会总结中国银行业监管的实践经验，吸收、借鉴国际银行业监管中行之有效的做法，并根据新的监管发展需要，全面清理了银监会成立之前发布的三百多件监管规章和规范性文件。通过对这些规章和规范性文件的清理与整合，解决了规章或规范性文件不配套、不协调、不完整的现象，使它们形成了一套有机体系，同时简化行政审批手续，调整了监管方式和程序，不断加强信息披露。

　　三是通过相关法律制度的建设，推动和扩大中国银行业对外开放。银监会自成立以来，把对外开放作为推动中国银行业发展的重要环节之一，坚持改革与开放并举、开放与监管并行、监管与服务并重的方针，在积极扩大银行业对外开放的同时，也十分重视营造有利于银行业开放的法律环境。银监会除组织了世界一流的咨询委员会外，还同国际上各主要国家和地区的监管者签署了备忘录，加强包括法规建设在内的各项合作。在短短两年里，我们所修订并颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》等监管规章，在促进外资银行业务发展、加强外资银行风险监管、创造安全的金融环境、吸引战略投资者等方面具有重要的里程碑意义。

　　三、现代中国银行业监管法律体系的完善

　　中国银行业监管法律体系在取得巨大成就的同时，还很不完善。下面，我从一个银行业监管者的角度，谈谈如何进一步改进中国的银行业监管法律体系。

　　(一)健全立法工作机制，提高立法质量

　　我们的做法是：站在战略的高度，整合内外资源，建立完整、全面的法律工作机制，通过整体规划、统一审查和深入研究，在立法上进一步加强规划性，增强系统性，提高针对性，强化操作性，切实提高立法质量。为加强规划性，银监会已将建立完善的银行业监管法规体系列入《提高银行监管有效性中长期规划》中，分阶段对一定时期的立法工作做出统筹考虑和整体安排。我们还将出台详尽的立法标准和程序，并切实贯彻实施。

　　(二)加快立法进程，填补立法空白

　　总的看来，目前中国的银行业监管立法在一定程度上滞后于实践的发展，需要立法机关和包括银监会在内各方面共同努力，加快立法进程，从多方面填补法律空白。为此，中国银监会未来一段时间将主要在以下五个方面推动中国的银行业监管立法：一是政策性银行和邮政储蓄机构的立法，确立它们的法律地位，界定业务范围，明确经营目标，强化监管机制，以推进改革；二是信托业立法和融资租赁业立法，明确信托业和金融租赁业的监管体制，指明其业务方向，引导其规范发展；三是不良资产处置立法，规范商业银行、金融资产管理公司、机构投资人在管理和处置不良资产上的行为，提高中介服务质量，培育资产处置市场机制；四是银行业金融机构市场退出立法，规范银行业金融机构以接管、关闭、撤销、破产等方式退出市场过程中的资产清算、债务清偿以及程序问题，保护债权人利益，保障有序退出；五是存款保险立法，建立存款保险制度，强化对银行业金融机构的市场自律。

　　(三)密切注视国际做法及其发展变化，改进风险监管法规

　　中国银监会一贯重视借鉴国际银行业监管的良好实践，采用国际最佳做法，充分利用国际社会的银行监管和立法经验。我们本着“提高战略性、前瞻性、实效性”的原则密切关注国际上监管法规发展的新动向。例如，世界各国实施《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》(简称巴塞尔新资本协议)的情况将会对我们形成很大的影响。到2007年，世界上相当一部分国家和地区开始实施这个新协议。中国从自身国情考虑，没有全部采用新协议的做法。但我们有必要积极研究如何创造条件逐步实施新协议。又如，国际会计准则理事会(IASC)公布的《国际会计准则39号》(简称IAS39的修订稿和实施指导原则)。这个准则对全世界各行各业的企业都会产生震动和影响,对商业银行资本充足率的计算、贷款损失准备金的计提和资产证券化等都会产生直接影响,对我国银行业来说也是一个巨大的挑战。中国银监会正在对此进行认真研究，并将会同有关部门充分借鉴其精华，修改有关会计法规，加速推进我国银行业会计制度的改革。再比如，美国萨班斯法案(SOX法案)。这个法案要求针对上市公司的弱点加强监管和信息披露，被称为“自罗斯福总统以来美国和世界商业界影响最为深远的改革法案”。我们将认真研究这个法案的深刻内涵和执行中的利弊，关注法案未来可能的修改和对业界的深远影响。还有，巴塞尔《有效银行监管核心原则》和OECD公司治理原则的修改，这些修改都与银行业监管和改革的发展趋势密切相关，以及

反洗钱、反恐融资方面的法规建设需要，我们也将及时跟踪，在更新中国的银行业监管法规中充分借鉴。

　　在加入世贸组织后过渡期结束后，中国银行业必将加快融入国际市场，如何加强对中外资银行的监管，制定既适合中国国情又符合国际标准的监管法规，对我们来说是一项崭新的经历，严峻的挑战，密切跟踪和研究国际银行业监管发展趋势显得尤其重要。

　　(四)坚持市场化方向，立法推动银行业体制改革

　　中国国有银行的市场化改革已经进入关键阶段，改革的每一步都将异常艰巨，也将付出相当的改革成本。如何保证中国的商业

银行改革取得成功，如何从根本上解决公司治理建设和业务创新等问题，是中国需要解决的特殊问题。市场化改革后，要放弃原来主要靠行政手段直接控制的监管方式，市场纪律和自律的重要性不言而喻。因此，中国银监会将充分重视加强和完善与国有银行改革相配套的法规体系建设，巩固改革的成果，推动市场的不断发育。

　　(五)加强跟踪评价，注重实施效果

　　制定法律法规的惟一目的是为了有效实施，促进实践的发展，银行业的风险和对其监管实践是复杂的、变化的，银行业监管法律法规也应当不断改进和完善。为此，中国银监会非常重视法规的检查评价制度，制定明确的标准和程序，对法规的执行情况和有效性、针对性进行跟踪和全面评估，并根据评估结果及时梳理与修订，不断更新法律法规体系。

　　(本文为刘明康2005年9月9日在第22届世界法律大会上的演讲）