加快证券监管创新是证券业当务之急

　　当前我国银行、保险、证券资金相互渗透十分普遍，金融各业在纵向监管上越严格独立，在各业的业务交叉点上就容易出漏洞。由于国外银行、保险、证券三业的界线逐渐模糊，金融创新日益多元化、综合化，外资金融机构全方位、一揽子业务服务制度将对我国金融业现行的单一服务方式带来强烈冲击。

　　学者论坛 沈小平

　　中国证监会发布《关于推进证券业创新活动有关问题的通知》一年多来，我国证券业创新工作取得了新的进展，围绕证券业创新而开展的行政审批制度改革和证券监管创新也取得了新的成就。但是，随着我国开始全面建设小康社会以及我国证券市场由封闭垄断市场向自由开放市场的转轨，证券监管也逐步进入到由政策调整向制度创新转变的新阶段，这对证券监管提出了更新、更高的标准和要求，传统的证券监管理念、机制、方法和手段已经无法适应我国证券业创新的新形势，要全面推进我国证券业创新，实现我国证券业的复苏和振兴，当务之急必须与时俱进，加快证券监管创新。

　　证券监管与创新是与资本市场相伴生的主题。一般来说，监管是市场发展的基础，创新只能在现有法律和监管框架内进行。没有监管就没有规范和秩序，证券业创新也无从谈起，通过监管将创新所带来的不确定性置于一定的可控度之内，防范和控制创新过程中可能出现的重大风险，这是证券监管的一个重要内容。同时，创新也是市场经济运行的内在要求，是证券市场持续、健康、稳定发展的源动力，因此，证券监管要有利于激发和提高市场的创新能力，为市场创新提供必要的空间、动力和保障，创造有利于竞争和金融创新的外部环境，达到安全与效率的最佳平衡。也就是说，有效的证券监管既要最大限度地防范和消除证券业创新可能给市场带来的各种风险，也要建立完善符合证券市场发展规律和现实要求的监管制度体系，为证券业创新和市场化运作创造良好的制度环境，因此，证券监管能否适应证券业创新的需要也是证券监管有效性的重要标志，这本身就是一项非常重要而又艰巨的创新。

　　根据目前我国证券业的现状，当前，我国证券监管创新重点需要从以下几个方面进行：

　　首先，必须进行监管理念的创新。随着证券市场市场化、国际化、规范化进程的不断加快和

股权分置改革的不断深入，我国证券市场发展已经进入到一个全新的阶段，证券监管面临着非常艰巨而又复杂的任务，因此，更新监管理念已成为监管工作的重中之重。当前我国证券监管必须树立科学发展观和符合时代要求的现代化监管理念：证券监管不但要促进提高市场效率，而且要维护市场公平；不但要促进国有资产保值增值和效益更大化，而且要提高市场整体诚信水平，保护投资者的合法权益，特别是广大中小投资者的合法权益；不但要通过改善证券监管实现证券市场的规范，而且要通过放松管制推动证券市场的发展；不但要进行静态监管，而且要实施动态监管；不但要防止监管不足，以避免放大市场主体的运作风险，损害市场稳定和投资者利益，而且要防止监管过度，以避免抑制市场主体的创新积极性，窒息金融创新活力，造成金融效率损失，减少社会福利；不但要做好日常监管，而且要大力推进股权分置改革等各项改革，保证各项改革措施的顺利进行；不但要支持证券公司开展组织创新、产品创新和经营模式的创新，而且要用发展的办法解决证券公司存在的问题，帮助证券公司卸下体制性不良资产的包袱，有效化解风险；不但要搞好限制性监管和合规性监管，而且要做好风险性监管，通过建立动态的风险监管体系，由事后检查向事前监测、事后发现向事前预警、事后纠正向事前防范转变，不断提高风险监测、识别和化解能力，从而有效地管理风险；不但要立足国内证券市场的实际情况实施监管，而且要以全球化的视野按照国际通用惯例进行监管。要创造相对稳定的政策环境，保持监管政策的连续性、稳定性和预见性，坚持持续监管，以确保市场公平、公正、高效、透明。这些监管理念有些已经运用于指导监管实践，有些还有赖于证券监管部门予以重视并在实际工作中贯彻执行。

　　第二，必须进行监管体制的创新。长期以来，我国一直实行银行、保险、证券分业经营，分业监管。由中国人民银行、

银监会、保监会和

证监会对金融市场分别实施监管的“一行三会”监管体制从条块上看管得严密，但是在银行、保险、证券三者的边界线上，制度和监管的漏洞却越来越多。金融市场是相关联的，金融市场资金是不停流动的，当前我国银行、保险、证券资金相互渗透十分普遍，金融各业在纵向监管上越严格独立，在各业的业务交叉点上就容易出漏洞。由于国外银行、保险、证券三业的界线逐渐模糊，金融创新日益多元化、综合化，外资金融机构全方位、一揽子业务服务制度将对我国金融业现行的单一服务方式带来强烈冲击。由于混业经营已成为全球金融发展的主流，如何协调各金融行业的发展，在有效控制风险的同时，应对外来的竞争，对于监管部门来说，也是一项全新的挑战。在当前各类市场主体的各类业务日益出现相互交叉和渗透新趋势下，如果继续实行传统的通过划分市场主体进行分业监管的体制势必导致一部分证券市场活动游离于证券监管之外，导致证券监管出现真空，产生较大的风险隐患。因此，对证券市场的监管必须适应混业经营的发展趋势，逐步从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能监管。任何市场主体只要发生证券交易活动都必须接受证券监管，以确保证券监管的全面性和透彻性。

　　第三、必须进行监管模式的创新。随着证券业的进一步创新发展，很多证券公司经营模式出现了重大变化。金融产品的多样化，金融服务的特色化，金融业务的交叉化、金融组织的集团化使证券公司经营模式正在由买方业务向卖方业务转型。为了推动我国证券公司经营模式的转型，证券监管也相应配套转型。目前我国股市监管仍然存在“双轨制”现象，即：一方面，证券市场管制过多、过死，束缚了一些规范类证券公司的创新，另一方面，由于现有体制的局限性导致有些领域出现证券监管真空。因此，必须对我国股市存在的“双轨制”进行根本改革。使证券市场发展逐步从政府主导转向市场主导，从行政色彩较浓的直接管理模式转向间接的监督模式，对信息披露从事前审核转向事后审查，由注重直接控制风险转向注重揭示风险。监管部门要立足于做“裁判员”，不能事无巨细一概全揽甚至把“运动员”也兼于一身。一方面要按照放松管制的原则，从审批权中摆脱出来，改善监管方式，强化监管手段，提高监管效率。要在充分尊重市场规律的基础上，创造条件、选择合适时机继续进行市场准入、证券发行、再融资等方面的市场化改革，实现由证券监管的“正向清单”向“负向清单”转变，即证券监管部门由原来确定哪些证券活动可以做，没有明确的就不可以做转变为证券监管部门确定哪些证券活动不可以做，没有明确的都可以做，从而激发市场主体的创新积极性。监管部门既要有所为，又要有所不为，应该管的，要坚决管住；不该管的，决不插手，避免以管制代替监管，以行政监管代替法律制裁，做到既主动监管又不越位。另一方面，要通过监管体制创新，使证券监管覆盖到所有的证券活动中。通过建立健全以风险管理为核心的内控机制和监管机制，完善证券公司治理结构、内控机制和经营管理，促进证券行业向有序竞争的方向转化；在监管标准上由业务指标为主转向综合风险监管指标；在监管重点上由外部控制制度为主转向兼顾内部控制制度。目前对证券公司监管的重点：一是能有效保证客户资产的安全、完整和透明，二是消除和防范客户资产管理、债券回购和自营等业务的潜在重大风险，三是监管以净资本为核心的各项财务指标是否良好，四是监管公司治理和内部风险控制机制的完善性。在把握这些监管原则和重点的前提下，可以赋予证券公司更多的自主创新的权力，给证券市场主体更大的行动自由和创新空间。

　　第四，必须进行监管手段的创新。目前需要明确监管职能，改善监管手段，努力实现证券监管的多样化、间接化、市场化：一是实行分类监管。近些年来，由于内控机制不同和管理水平的不同，我国证券公司出现了明显的分化：一批管理规范、经营稳健的证券公司不断创新，已经具备了良好的发展基础，也有一些证券公司管理粗放、内控不严，创新能力不足，经营业绩较差，还有个别证券公司长期违规经营、存在严重风险，甚至难以为继。因此，对于以上不同类型的证券公司必须实行分类监管。目前重点要通过制度创新有效化解证券公司风险。一是建立完善证券公司退出机制；二是政府适当提供资源，防止矛盾积累，保证平稳过渡；三是积极实施“走出去、请进来”的策略，大力推进政府引导下的市场化并购和重组，特别是有必要突破现有的政策界限以加大外资金融机构参与国内证券公司的并购重组的力度，改善我国证券公司的产权结构；四是在资金、经营范围和业务领域等方面为证券公司创造良好环境；五是积极争取实现行业减负、拓展证券公司融资渠道。通过“搞活一批、看住一批、关闭一批”，使我国证券公司发展步入良性循环。二是综合监管。随着证券行业的不断融合，创新活动的不断加强，证券监管的难度越来越大，为了适应金融混业经营的发展趋势，目前，我国证券监管必须以完善制度、形成机制、加强防范、打击违法违规活动为目标，采取综合治理的措施，以防为主、防治结合、风险处置、日常监管和推动行业发展“三管齐下”，促进证券公司规范、持续、稳定发展。特别是对证券公司的监管不能只限于业务指标监管，而应建立以净资本为核心的风险监管和评价体系，对资产质量、财务指标、风险管理指标、合法合规指标进行全面综合监管。三是协同监管。除了银监会、保监会要协同进行证券监管外，沪深交易所、证券业协会等行业自律组织也应充分行使自身所具备的必要的监管权力，发挥一线监管的职能和作用，加强对证券市场主体的协同监管，建立一个分工明确、职责互补、沟通及时、协调有序的政府主导和行业自律相结合的监管体系，促进各市场主体合法合规经营，从而将证券监管工作提升到一个新的水平。

　　随着我国证券监管的不断创新，可以预见，我国一定会迎来证券行业规范、健康、持续发展的新阶段。

　　（作者单位：北京证券有限责任公司）