刘明康：大力推进金融法制建设 培育信用文化

　　中国银行业监督管理委员会主席 刘明康

　　金融法制建设十分重要而紧迫

　　依法治理金融的内涵和目的，就是通过建立完备的金融法律体系，严格的执法制度，公正的司法制度，为金融市场参与者提供一个可预见的规则，以保护金融市场主体，特别是 金融消费者和投资者的合法权益，维护金融市场的公平秩序，保障金融市场的公正与效率。银行业是一个特殊行业，银行从公众手中吸收大量存款，而这些存款的使用不需要公众授权和委托，银行可自行将其转化为贷款或投资，因此对整个运行过程的控制和管理非常重要，这就需要法制来保障和支持。银行业的失败，金融业的失败，以及支付系统的中断，对于一国经济发展和社会稳定都会产生重大影响和冲击。正因如此，我们看到，即使是最自由的经济体也都不敢对银行业、金融业放任自流，都需要法律来对其经营活动予以规范和约束，对各类违法行为进行惩戒。

　　但受历史传统和法律体系影响，每个国家对金融业和银行业的管制情况又大不相同。直到今天，即使是发达的经济体内，如北美和欧洲，监管者所依据的法律框架和监管手段也不尽相同。不同法律系统和框架下，对金融业机构保护救助机制不同，对债权人的保护机制也不相同。

　　由于各国法律体系具有很大的差异性，对这种差异性进行深入分析研究十分重要。最近这20多年来，一方面，世界各国对金融业和银行业的干预与管制大大减少了，银行在经营不善的情况下，同样也可以破产倒闭、退出市场。另一方面，各国对银行业的监管却有进一步加强的趋势。之所以如此，是因为银行业危机会吞噬掉一国大量的财富，根据过去10年瑞典、

土耳其、捷克、阿根廷、泰国、印尼、韩国、日本等国的情况估计，银行业危机造成的损失相当于GDP的10%至20%。尤其是有一批跨国银行规模越来越大，服务越来越广，这些银行被国际清算银行称之为全球活跃银行，资金实力雄厚，它们倒闭会对一个国家、地区乃至于全球经济金融都形成连环冲击，产生深远影响。所以，对银行系统的监管非常必要。

　　改革开放以来，我国在金融立法、金融执法、金融司法等方面取得了很大成绩，为银行业健康发展提供了有力的法律支持。但随着我国金融市场化和国际化进程的加快，金融业与社会公众利益日益相关，与构建我国

和谐社会、维护稳定大局日益相关，对金融法制建设的需求也越来越紧迫。总结各国金融事件教训，建立良好的金融法制环境，是我国一项长期努力的目标，需要学术界与实务界共同努力和不懈追求。

　　我国银行业法制建设开创了一个新局面

　　银监会成立以来，在党中央、国务院的领导下，全面落实科学发展观，高度重视银行业法制建设。我们把建立功能齐备的银行业法律体系作为一项重要目标，通过推动法律体系的建设和完善，来改善银行业公司治理，提高依法监管水平。回顾两年多来的监管实践，我们在法制建设方面取得了一些初步的经验和体会。

　　确立新的监管理念，初步形成了我国银行业监管的法律框架

　　银监会成立后，我们积极通过法律手段推进实施银行业监管的新理念和新规范。要有效进行依法监管，首先需要确立科学的监管理念。可以说，一个正确和先进的监管理念是良好法制的灵魂。为此，银监会提出了“三管一提高”的监管理念，即“管法人、管风险、管内控，提高透明度”。

　　所谓“管法人”，就是坚持法人监管，重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解，关键是大力推进银行业金融机构加强公司治理建设，建立科学的决策、执行和监督机制。我国许多银行规模很大，有成千上万家分支机构，要做到纲举目张，必须建立良好的公司治理机制。所谓“管风险”，就是以风险作为银行业监管的主要内容，围绕风险的识别、控制和防范工作，不断改进监管的方法和手段，努力提高监管效率。多年来，我们在对银行业监管的认识方面存在很大偏差，认为只要合规监管就行，监管者讲什么银行听什么，银监会成立以后，我们觉得应该是改变这个理念的时候了。我们倡导要从合规性监管过渡到风险性监管与合规性监管并重，要以风险为基础，风险大、多监管，风险小、少监管。“管内控”，就是要求银行业金融机构建立有效的内部管控机制，促进银行业金融机构提高自我风险管控能力。唯物辩证法认为，内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，内因在事物发展变化中起决定性作用。内控是银行风险管理的“内因”，是风险管理的第一道防线，也是银行风险管控能力的根本体现。不管外部监管多么高明、多么严厉、多么严谨，也不能保证银行不出问题，银行稳健经营的关键在于建立科学有效的内控机制。“提高透明度”，就是要求银行业金融机构披露相关信息，提高信息披露质量，加强透明度建设，加大市场约束力度。关于信息披露和透明度建设，过去我们强调得不多，要求得不严，这与“家丑不可外扬”的中国文化传统有关。事实上，信息披露和透明度建设是银行业健康运行的生命线，是维护银行公信力和增强市场约束的根本手段，市场约束只有在信息透明的情况下才能生效。两年多来，我们正是根据“三管一提高”的监管理念来构建监管法规框架，进而为银行业稳健运行和依法监管提供支持。

　　经过两年多的努力，我们已经初步建立了以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为核心，以《外资金融机构管理条例》、《金融违法处罚办法》等行政法规和大量的金融规章为主体，以金融司法解释为补充的银行业法规体系。简单地说，就是“一个核心，一个主体，一个补充”。从银监会发布的规章和规范性文件来看，到今年4月底，已经发布了127件规章制度和规范性的文件，其中按风险监管分类，信用风险类22件，市场风险类6件，操作风险类12件，综合风险管理类23件，其他64件。

　　监管执法的依据和标准更加明确

　　我们过去在法制建设当中一个很大的困惑就是，只具有一个简单的法律框架和轮廓，而实施细则跟不上，执法依据不明确，这就造成执法操作当中的一些具体困难。因此，银监会自成立之始就强调，执法必须要有明确的依据，必须要有具体的实施细则，在实施细则中要充分体现法规精神和监管理念。比如说2004年初，颁布了《商业银行资本充足率管理办法》，该办法弥补了过去法规中没有具体计算办法和管理细则的不足，是一项内容翔实、标准严格、操作性很强的资本审慎监管制度。它使得我国银行业通过资本约束，建立一个清偿性的理念和战略。出台这个办法，就是为了让所有的银行都能够建立一个清偿性的理念和战略，让商业银行知道自己的底线在什么地方，什么时候会出现流动性风险，什么时候会出现清偿性风险。

　　为什么要这样做？因为每一个国家，银行业都必须把应对巨大冲击作为首要任务。我们很高兴地看到，今天一家银行的资本金可能等于过去十几家银行资本金的总和。过去很多银行只是自满于其存款和资产市场占有率的上升，这种理念是不科学的。银行业很重要的一点就是拿着千千万万公众的存款，自然要面临清偿性风险，因此随时随地要贯彻应对清偿性风险的战略。银行面对的重大风险冲击是非常现实的，比如说资本市场上的大幅波动，比如说外债危机、外汇困难，比如说恐怖主义袭击等。这些问题使每一家银行在贯彻抗风险战略的时候，一定要有法律制度去体现和支撑。作为监管者，一定要通过法律法规去引导银行业金融机构落实科学发展观，培育良好的经营文化与理念。通过实施资本约束，主要商业银行都明确提出拥护银监会提出的“提高贷款分类准确性—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路，加强银行资产质量分类的准确性，逐步提足拨备，做实利润，实现资本充足率达标，建设风险管理长效机制。

　　资本充足率管理办法出台以后，我们又及时与人民银行联合出台了《商业银行次级债券发行管理办法》，拓展商业银行资本金补充渠道，帮助商业银行提高资本充足水平。同时，针对多年来商业银行对集团客户趋之若鹜的现象，出台了《商业银行集团客户授信风险管理指引》，使集团授信业务有了更具操作性的依据和标准。去年3月份，江苏铁本事件查处以后，我们及时颁布《商业银行授信工作尽职指引》，对商业银行控制信用风险、规范授信行为以及明确问责和免责发挥了很好的作用。这是第一个明确指出什么情况下可以问责、什么情况下可以免责的制度，该制度有利于明确地引导从业人员的行为，有利于保护从业人员。此外，对于关联股东、关联内部人以及交叉违约客户统计制度也作了比较详细的规定。

　　严厉打击金融犯罪，维护金融债权

　　针对目前银行业案件高发态势，银监会正在会同有关部门开展以下工作：

　　第一，研究修订《刑法》相关条款。对银行业犯罪在《刑法》当中有明文规定的，推动提请全国人大尽快出台立法修正案，协调司法部门出台司法解释。研究扩大挪用资金罪、违法拆借罪、非法发放贷款罪等犯罪的适用范围，进一步明确违法向关系人发放贷款罪、违法发放贷款罪、违法票据承兑等犯罪的认定标准。由于司法解释和立法解释与《刑法》中有关金融交易的部分条款不完全配套，有的只列罪名，没有规定犯罪的适用范围，没有界定犯罪的认定标准，执法过程中往往无所适从。因此，我们建议在完善司法解释的同时，在《刑法》中增设一些罪名，如银行信用罪、违法处置不良资产罪等。这项工作已十分迫切。

　　第二，尽快修订《金融违法行为处罚办法》。该办法1999年公布实施以后，对查处金融违法违规行为，实施行政处罚起了积极作用。但是，随着形势的发展，违法违规的表现形式发生许多变化，应当积极研究修订这个处罚办法，细化和严格责任追究制度，加大行政处罚力度。

　　第三，认真对待《企业破产法》的修改，明确有关债权保护条款。目前修改《企业破产法》的工作正在进行，针对一些企业借破产之机，逃废银行债务的严重情况，我们提出，要有明确的条款充分保障银行合法权益，对逃废银行债务的行为要严厉处罚并追究刑事责任，不能让犯罪逍遥法外，公司一破了之。

　　第四，我们正在会同有关部门研究比照审计署模式，赋予银监会适当延伸检查权。为提高对金融业案件的察访力度，应当有一个延伸检查权，来确认银行交易对手的真实情况；应当有权向银行业金融机构的客户进行直接调查，来反证银行业金融机构违法或涉嫌违法情况。

　　另外，我们建议进一步加强国际司法合作，加大引渡犯罪分子的力度，从而更为有效地遏制银行业犯罪的发生。

　　所有这些法制建设，其重要目标是构建和培育一种良好的信用文化。信用文化建设是我们金融法制建设过程中矢志不渝的目标。信用文化不是很深奥、很模糊的东西，而是一个很具体、很现实的概念。据我理解，信用文化应包括几层含义：第一，借债还钱。信用有三个基本特征：一是信任性，即以借贷双方的信任为前提；二是偿还性，即有借有还，到期归还；三是报偿性，即借用者归还贷款时必须付所有者一定报酬。借钱的人从借钱那天就必须考虑要还本付息，只有在确保能够还本付息的基础上，才去借钱。作为放贷方来讲，从他酝酿贷款合同和贷款调查的时候，就要确信放出去的这笔款项连本带息能够按期收回。第二，保证合同的严肃性和完整性。当前，我国贷款合同、担保合同、见证文本的严肃性和完整性都远远不够。过去我们不理解国外银行的贷款文本为什么那么厚，内容为什么那么多，直到银行打官司屡屡败诉后，才发现这些合同的严肃性和完整性有多么重要。第三，有效的协调沟通机制。当前，我国在执行合同当中，借贷双方的信息沟通出现偏差后，缺乏有效的协商、协调机制，以及诉诸法律和仲裁的各项手段。

　　金融法制建设中面临的三大挑战

　　当前，国际金融领域面临三大挑战，即巴塞尔新资本协议、国际会计准则和萨班斯法案。这三项挑战，是金融机构经营者、监管者，立法者和学术界共同面临的重大课题。

　　巴塞尔新资本协议

　　2004年6月，巴塞尔委员会经过长达6年时间的讨论，发布了《统一资本计量和资本标准的国际协议修订框架》，简称巴塞尔新资本协议。该协议由最低资本要求、监管当局对资本充足率的监督检查以及信息披露三大支柱组成，是一个更全面、更具风险敏感性的资本监管框架。它吸收和反映了近年来银行业风险管理的最新进展，代表了当今资本监管和风险监管的先进理念。在最低资本金要求方面，新资本协议适应银行业风险管理技术的新进展，提出两种资本金计算方法：一种是标准法，另一种是内部评级法。这两种方法用哪一种都可以，但任何一种方法对我们来讲都是一个很大的挑战。

　　中国要实行标准法，第一个问题就是我们严重地缺乏合格的评级机构。尽管我国评级机构有二三十家之多，但是评出来的AAA级公司过多，今天还被评为AAA级，明天可能公司就倒闭了。因此银监会斟酌许久，决定不能采用标准法。那么，是不是应该选择内部评级法呢？内部评级法要求按照主权国家、国别风险、交易对手、金融机构、客户，分三大类逐项进行五个方面的概率分析。要执行内部评级法,意味着就要测算这五个概率，就要有健全的数据，要有完全可靠的IT系统。内部评级法需要的数据，至少为两个经济周期，这样才能得出一个比较可靠的结论。这项工作对我们来说，时间上是挑战，内容准备上也是挑战。但是，能不能既不采用标准法，也不采用内部评级法呢？当然不可以。对外开放已经是我国一项基本国策，我国银行业金融机构也要陆续走向世界,要开放就得遵循国际准则，就得遵守国际上的游戏规则。中国银行从1912年开始就在海外有了分支机构，中国银行、建设银行、工商银行在许多发达经济体里都设有分支机构,而东道国监管当局大都采用了巴塞尔新资本协议，实行并表监管，要求我国商业银行的这些分支机构提供监管报表，这样问题就出现了，就会出现一家银行、两种制度。所以我们要研究、要适应这些国际游戏规则，加强与东道国监管当局的监管沟通与协作；适应中国银行业开放的要求，必须按照新资本协议指明的方向积极准备。

　　国际会计准则39号

　　国际会计准则理事会(IASC)公布了《国际会计准则39号》(简称IAS39)的修订稿和实施指导原则。IAS39中关于资产和负债的确认、资产和负债分类方法和计价原则、公允价值的确定、资产减值的概念和计算方法、套期会计有关规定等内容都是当前国际会计准则方面比较前沿的规定，对商业银行资本充足率的计算、贷款损失准备金计提和资产证券化等都将产生直接影响，它的发布对所有银行经营和监管提出了巨大挑战，需要我们认真去学习和掌握。根据新的国际会计准则，商业银行按照贷款五级分类计提的损失准备金将不足以弥补可能出现的风险，同时，公允价值的确定、金融衍生产品的计价、披露要求的不同和专业人才、信息系统、数据的缺乏等都是我们不可回避的问题。此外，国内会计制度与国际会计准则之间的差异也是问题。这些问题都需要我们认真思考和研究。

　　萨班斯法案

　　第三个挑战正悄悄向我们走来,这就是2002年7月份通过的《萨班斯法案》。该法案是对安然事件和美国世界通信公司倒闭事件的迅速回应，是为了迅速遏制丑闻的扩散，规范美国企业的行为，恢复美国在资本市场上的公信力。法案中最重要的是404款，404款的积极作用体现在两个方面：一是加强所有上市公司独立董事的地位。因为独立董事都是审计委员会的领导者，上市公司规定审计委员会是董事会下面最强的一个委员会，该委员会规定负责人一定不能由执行董事和非执行董事担任，而是由独立董事来担任。《萨班斯法案》要求上市公司每年必须出具一份由独立董事签署的代表董事会的一个报告，报送证券主管单位，主要用来说明上市公司在财务管理和其他重要管理方面存在什么问题和弊端，要无一挂漏地给予充分报告，不报告好的，只报告差距和薄弱环节。二是加强外部审计师的独立性和有效性。安然和世界通信的倒闭，一个重要的原因就是由于外部审计师与管理层之间关系太紧密。因此，《萨班斯法案》规定，上市公司每年发布一份自我披露弱点的报告后，外部审计师再独立地提交一份报告来确认。这样,所有的投资者和市场参与者可以更准确地了解每一家上市公司管理中的重要弱点，并跟踪其整改情况。目前，我国共有19家公司在纽约证券交易所上市，有另外19家在纳斯达克上市。明年第一季度，这些公司就得按要求报送财务报表，报送这两份报告。即使是美国的公司，今年报送时也出现了25%的公司交白卷，完不成此项任务，对我国公司来讲，压力自然更大。

　　《萨班斯法案》出台后影响很大，许多人指出，该法案有两个缺点：第一，成本太高。美国公司为了提交这个报告，2004年要付出1.4万亿美元，平均每家公司240万美元，平均每家上市公司要花3000万美元完成这个报告。第二，大量在美国上市的公司可能会离开美国市场。但是，在许多人猛烈抨击《萨班斯法案》的同时，大部分国家的证券监管部门都异口同声地支持这一法案。我国银行业在考虑“走出去”战略的时候，迫切需要据此制定银行改革法案,完善银行公司治理。境内一些银行可能将要到香港、纽约或者是境外其他地方上市，《萨班斯法案》中加强独立董事地位、提高审计质量的精神，应该值得我们认真研究和借鉴，并且在监管工作当中逐步加以运用。

　　从以上三个国际规则的变化趋势来看，随着金融工具、金融交易和金融市场的日益复杂，国际赛场上的标准也会越来越复杂。如何在国际竞争中立于不败之地，特别是在加入世贸组织后过渡期当中怎么争取主动，需要我们迅速学习、理解、研究这些国际准则和规则的最新发展，按照科学发展观的要求，找到既适合我国国情又符合国际标准的做法，在实施国际标准与结合本地实际之间找一个平衡点，制定一个实事求是、与时俱进的时间表。比如，新资本协议在操作风险计量方面提供了多种选择，大家可以在其中选择最适合自己的、成本最少的一种方法。除了上面提到的这三项国际标准的重大挑战外，与银行业监管和改革关系密切的还有巴塞尔有效银行业监管核心原则、OECD公司治理原则等，这些国际准则也有一些新的变化值得我们跟踪和研究。

　　今后，银监会在法规建设方面，将更加重理念、重实践、重国际视野。应当看到，随着我国金融体制改革的深化，将有一系列重大法律课题需要研究，需要大家共同关注、共同努力，以高度的历史责任感共同推动我国金融事业的法制建设。

　　本文系作者近期在“《中国金融法治(2005)》出版发布会”上的演讲

　　(责任编辑 胡同捷)