美国在亚投行问题上犯了战略错误

　　文/新浪财经意见领袖专栏(微信公众号kopleader)专栏作家 陈征

　　对于美国而言，大战略的重点是不能让中国和俄罗斯联合，形成战略同盟，因为如果中俄联合就意味着欧亚的联合，那么美国这个海洋型的国家就没有优势了。亚投行就是要通过“一带一路”将欧洲和亚洲连为一体。一旦成功，就意味着陆地型国家的重新崛起。

奥巴马政府在亚投行问题上犯了战略错误

　　愚人节刚过，就聊点娱乐性的话题吧。美国政府不参加亚投行，也不想让他的小伙伴们加入亚投行是不是犯了一个战略性的错误？

　　美国在各种舞台暗示加明示，让自己的盟友们不要加入亚投行，可是这番警示有用吗？2015年3月31日是亚投行创始成员国申请截止的日期，包括英国、法国、德国、意大利在内的多个欧洲国家纷纷赶在截止日之前递交了申请。

　　据新华社和以色列外交部网站报道，以色列于3月31日申请加入了中国牵头的亚投行。如此一来，亚投行的朋友圈扩大到50个。(虽然以色列要加入的消息让笔者觉得形势有些乱，以色列和阿拉伯国家以及伊朗那是三边混战的格局。此为后话，这篇文章暂且不表)。

　　从3月中下旬起，国际场合各种对美国的批评声就不绝于耳，欧洲旗帜鲜明地表示美国不与中国合作是错误的。3月17日，《经济学家》撰文指出，在美中战略博弈中，任何一方都很难完胜。不过，近日却有一项例外，那就是中国努力创建并主导的亚洲基础设施投资银行。在该回合争夺中，中国赢了，不仅赢得了美国在亚洲盟国的支持，同样也获得了美国在欧洲的盟友的加入。

　　北约前秘书长、丹麦前首相拉斯穆森认为：美国不与中国就筹建亚投行事宜进行合作是犯了一个战略性错误；未来与西方强国的跨太平洋合作应将中国纳入其中。

　　其实，对于奥巴马政府最为严厉的批评来自美国民主党内部，曾担任过世界银行[微博]行长和美国贸易代表的罗伯特·佐利克3月19日在美国《华尔街日报》撰文认为在亚投行的问题上，奥巴马政府的策略存在“在政策和执行上的双重错误”。

　　他说：“在奥巴马政府逼迫盟国和伙伴国不要加入亚投行之后，它似乎犯了个错误。”在执行方面，在向盟国和伙伴国施压，让它们远离亚投行的同时，美国政府并没有提供替代方案，即组建一个更好的机构或制订一个更好的计划来致力于实现一系列共同目标。

　　这两天，美国媒体对亚投行的态度有了非常大的转变。《波士顿环球报》社论认为，美国应以积极的态度因应情势，让正在崛起的中国进一步融入多边金融机制。因为诸如世界银行、IMF[微博]、亚洲开发银行等机构，“长久以来，美国施展了过大的影响力”。

　　《福布斯》指出，美国需要新视野，这个新视野有两个选择，一个是更新领导风格，例如改革美日主导的亚开行；另一个是准备与中国分享在全球的领导地位，例如加入中国主导的亚投行。美国国内的一些专家、学者、媒体精英认为美国一味地想利用影响力孤立中国，然而这恐怕只会让美国自己陷入孤立。

　　笔者已经在上一篇专栏文章《欧洲各国为何要纷纷加入亚投行》中分析了美国为何不想参加亚投行，也不想让盟友们参加亚投行。其实除了所谓的“守成大国”对“新兴大国”的打压与提防外，美国的外交决策机制、决策过程与决策惯性也都影响了美国决策者做出正确的决策。

　　美国在关于亚投行的问题上是否犯了战略性错误呢？目前看来，恐怕是的。

　　按照美国知名地缘政治学者布热津斯基(卡特时期的国家安全顾问)提出的大战略来看，世界分为陆地型国家和海洋型国家。人类历史上绝大多数时间都是陆地型国家占绝对优势，因为人类的农耕文明历史比较悠久。

　　海洋型国家成为世界主导力量还是在工业革命之后，以英国为代表的新兴资本主义国家通过发展强大的海军，在世界其他地方大肆掠夺殖民地。

　　因此，对于海洋型强国来说，最重要的是对大陆国家进行制衡，以确保大陆各国形成“均势”。英国当年对付欧洲诸强就是用了这种手段。这也是国际关系中最著名的“均势”理论的由来。对于海洋型强国来说，最大的噩梦莫过于陆地国家连成一体。

　　因此，美国一贯采取离岸平衡的手段，在亚洲拉住日本，在欧洲拉住英国，形成对亚洲和欧洲的大陆型强国的牵制。布热津斯基曾经写过专著论证对于美国而言，大战略的重点是不能让中国和俄罗斯联合，形成战略同盟，因为如果中俄联合就意味着欧亚的联合，那么美国这个海洋型的国家就没有优势了。

美国知名地缘政治学者布热津斯基

　　可是咱们看看近期美国做了什么战略短视的事情呢？首先是压迫俄罗斯的战略纵深，在乌克兰挑起“颜色革命”，最后逼迫俄罗斯不得不出手克里米亚。俄罗斯因为乌克兰的事件与美欧都决裂了，因此形成了中俄在战略上的接近。

　　在亚投行的事情上美国没有认真应对，或者说美国如果能抛弃“冷战思维”，不将中国想象成竞争对手，愿意与中国合作的话，美国不会像今日这般孤立和被动。亚投行目前有50个创始成员国，亚洲和欧洲要如何合作还有待观察，但是亚投行的立意非常明白，就是要通过“一带一路”将欧洲和亚洲连为一体。一旦这一尝试成功，就意味着陆地型国家的重新崛起。

　　笔者是研究决策的，还是想从决策的角度来分析一下美国为何会犯这样的战略错误。美国的决策机制首先出了问题。美国最重要的外交决策人是总统、国务卿和国家安全顾问。国家安全顾问一般是承担“大脑”的角色，为总统提供各种有智慧的政策建议，而国务卿由于是政治委任的，有些国务卿未必非常懂外交，国务院真正出思想的是政策规划司。

　　冷战期间，美国出现了一批以基辛格、布热津斯基为代表的学者型国家安全顾问，而且他们也是当之无愧的战略家。美国国务院政策规划司也出现过像乔治·凯南这样“遏制政策”之父。但是，随着冷战结束，美国出现了国内问题高于国际问题，经济问题重于外交问题的倾向。

　　从克林顿时期起，外交的重要性就开始下降。总统不太关注外交，美国甚至在那时关闭了在全球履行公共外交职能的“美国新闻署”(USIA)。小布什时期，由于发生了911事件，反恐成为了外交的重点。这也把美国带入了一个战略误区。大量的资源向中东倾斜，美国在阿富汗和伊拉克发动了两场战争，耗资无数，也从某种程度上导致了美国经济形势的恶化。

　　从分析人员的配置来看，美国国家安全委员会和国务院中的“中东问题”专家要远远超过“中国问题”专家。当然，美国政府中了解“中国问题”的专家有限也是有历史原因的，美国本来有大批“中国通”，但是经过50年代“麦卡锡主义”的清洗，国务院的“中国通”们被冠以“共产党”的帽子被清理出了外交系统。

　　此后，苏联问题专家、中东问题专家成为了美国外交决策中层的主要力量。目前来看，奥巴马政府中“中国问题”专家仍没有占据高层职位，关于中国的冷静、客观地判断没有渠道直接传入奥巴马总统的耳中，那么政府在“亚投行”问题上出现误判就是大概率事件了。

　　美国外交政策圈是由一系列“同心圆”构成的，圆圈的内层包括总统和他的亲密顾问；第二层是白宫的相关单位(含国家安全委员会)；第三层是各级政府部门；第四层是国会等；处于政策圈外的则是对政府政策起重要影响作用的利益集团、公众、媒体和个人。

　　由于外交事务的特殊性和高度机密性，美国的外交决策主要是由处于政策内圈的总统、顾问以及国家安全委员会做出。奥巴马总统的现任国务卿是克里，他是一位出色的政治家，但是他不是外交家。奥巴马总统曾经有过三任国家安全顾问，第一任琼斯将军是从海军陆战队退休的将军，他被选为国家安全顾问有出于政治平衡的考虑。

　　奥巴马总统在民主党内选举中赢了希拉里，但是为了民主党的团结他必须与希拉里分享权力。因此，美国的外交政策一度由希拉里领导的国务院主导。第二任多尼隆是副总统拜登的竞选经理，他在国内政治方面尤其是策划组织选举方面有特长，但是不能被称为外交战略家。第三任国家安全顾问苏珊·赖斯本来应该担任国务卿一职，若不是班加西事件让她背了黑锅，她不会退而求其次担任国家安全顾问。

　　虽然她是一名职业外交官，而且常年担任驻美国联合国[微博]大使，但是中国问题方面她也不是专家。所以，从人员配置上来看，我们也能看出奥巴马总统太不容易了，围绕他的国家安全团队中没有对中国问题特别了解的战略家型的人物，又如何能期待奥巴马的外交政策有什么经天纬地的重大突破呢？

　　此外，关于外交决策有一个非常有名的“官僚政治”模式，其中重点谈及了参与决策的官僚部门更愿意按照惯例去处理问题。因为按照惯例处理问题首先不容易犯错误，其次，特别省力，不用花费太多精力。

　　因此，在古巴导弹危机中，当肯尼迪总统让美国空军做一个“外科手术”式的对古巴导弹基地进行轰炸的方案，军方的政策制定人直接从过去的军事攻击方案中抄了抄，拿出了一个全面轰炸并配套地面进攻的方案，让不想与苏联打大仗的肯尼迪总统立即放弃了“空袭”的想法。

　　笔者对于奥巴马现政府的决策机制、决策过程和决策者并不了解，只能站在“黑屋子”门外揣测。在应对“亚投行”的问题上，美国的国务院或者国家安全委员会恐怕是犯了“官僚主义”的毛病，凡是中国提出的方案，他们就简单粗暴地反对，他们恐怕还按照冷战的惯性思维认为“亚投行”就是要挑战美国的领导地位，因此不但美国不能参加，而且还不能让其他国家参加。

　　他们没有看到世界各国都面临着经济下滑的压力，中国通过“亚投行”和“一带一路”首先要解决的是经济下行压力和产能过剩的问题，而投资亚洲，通过基础设施建设拉动经济恐怕是目前全球各国的最大利益。

　　美国政府并没有仔细分析如果美国不加入亚投行，也不允许其他盟友加入这一策略失败后的应对方案是什么。从美国这段时间尴尬的表态与无所适从来看，美国决策者起码犯了几个错误：1.首先对欧洲的态度做出了错误的预判；2.对美国话语的威慑力做出了错误的判断；3. 没有紧急预案，如果盟友纷纷倒戈该怎么办。当然，笔者只是在凭空揣测，未必准确。

　　引用《孟子·梁惠王章句上》的一句话，美国对亚投行“是不为也，非不能也”。造成美国战略误判的结构性因素摆在那，从决策人到决策机制都有可能对亚投行的建立发生误判。但是，国与国之间的博弈是一个长期的过程。美国就算是失了一阵也不是失了全局。

　　亚投行牵涉的国家太多，利益纠葛太多，国际机制的效率低，决策慢。美国还可以等待适当的时机加入亚投行，从体制内进行反制，或则利用亚投行创始国之间的矛盾，坐收渔利，这些都是有可能的。当美国决策者意识到亚投行的战略意义时，围绕亚投行的博弈与角力还会不停上演。

　　(本文作者介绍：世界自然保护联盟主席助理、北京外国语大学美国研究中心在读博士、美国哈佛大学肯尼迪学院访问学者。)

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