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2006年中国西部农村将实行免费义务教育，2007年扩大到中部 和东部地区。届时农村义务教育将从原来的“人民教育人民办”变为“义务教育国家办”
□ 本刊记者 常红晓/文
在即将到来的2006年，中国西部的农村将实行免费义务教育，全面免除学杂费，对贫
困生还免费提供教科书，补助寄宿生生活费；中部和东部地区农村到2007年全部免费。也就是说，至迟到2007年，中国农村将全部实行免费义务教育。
近日，财政部向国务院上报《关于改革农村义务教育经费保障机制的政策建议》(下称《建议方案》)。该方案集中解决农村义务教育财政投入不足的现实问题。与此同时，教育部也上报了有关农村义务教育现状和改革的报告。
记者从财政部教科文司获悉，12月23日，国务院常务会议专门研究了该《建议方案》。
近日，国务院将下发关于“完善农村义务教育财政保障机制”的文件，并召开各省省长会议进行具体部署安排。
“国务院已经作出决定，方案正式公布后会召开新闻发布会。”财政部教科文司副司长赵路告诉《财经》。
这是农村义务教育财政改革的关键一步，意味着中国农村义务教育从过去笼统的“以县为主”，变为投入上“各级政府分担”，管理上“以县为主”。由此，中央和省级政府在义务教育投入上将承担更多的责任。
教育部基础教育司办公室主任王定华说：“原来‘人民教育人民办’，农村义务教育的成本主要由农民承担。改革后将变为‘义务教育国家办’，农村义务教育的投入主要由各级财政负担。”
果如此，则农村义务教育经费的普遍短缺将得到缓解，农民的教育负担有望大幅减轻。
义务教育“名”与“实”
中国目前实行九年制义务教育。在许多人看来，既然实行义务教育，免费自然是其题中应有之意。可现实并不这么简单。
依照1986年7月1日施行的《义务教育法》，义务教育阶段的确不向学生收取学费，办学经费由中央和地方各级政府共同承担，中央政府对经济困难地区进行补助。中央政府负有筹措并分担义务教育经费和对地方进行补助的双重法律责任。
然而，据1992年《义务教育法实施细则》第26、28和30条，在设置费用、基建投入上，又规定了“谁设置、谁负责”、“设置者负责筹资”的原则。这样，义务教育经费实质上变为由地方各级政府负责筹措，特别是主要由县和乡级政府负责筹措。
于是，义务教育经费的主要渠道演变为四种，即预算内教育经费、城乡教育费附加、社会集资捐资收入、学生交纳的杂费等。其中，预算内教育经费确保教师工资，来源于各级财政预算内拨款；教育费附加、教育集资、捐资等主要用于改善学校办学条件或补充学校公用经费；学生的杂费主要用于维持学校正常运转，如水电开支、教学用品等。
受制于中国独特的二元经济体制，中国的义务教育投入也呈现严重的“城乡分割”。在城市，义务教育学校由县级以上政府投资举办和管理，学生家长只需交纳课本费和杂费。而在农村，除了杂费和课本费，农民还要交纳教育费附加、各种教育集资，用于支付民办教师工资、校舍修建、公用经费等。
这意味着，城市和乡村的居民所享受的义务教育权利并不一样。2000年税费改革前，农村义务教育主要由乡、村两级负责，靠农民交纳的各种税费维持，农民实际上承担了义务教育的成本。这就是人们耳熟能详的口号“人民教育人民办，办好教育为人民”的由来——此“人民”，实际上是指农村地区的“人民”。
2000年农村税费改革后，各地逐步取消了教育集资和教育费附加，农民负担大幅减轻，但义务教育投入却更为紧张。为此，中央政府提出：在税费改革中要确保“农村中小学正常运转”，中央财政逐步增加了对农村义务教育的投入。
据教育部提供的最新资料，2004年全国农村义务教育经费(不含县镇)总投入达1644.77亿元，比2003年增加了279.52亿元，增幅达20.47%；财政预算内拨款占农村义务教育总投入的比例达80.61%，比农村税费改革前的1999年提高了18.77%；中央财政安排用于农村义务教育的专项资金超过100亿元，比2003年增长72%。
但是，虽然中央加大了转移支付力度，对于占中国义务教育人口80%的农村学校，仍不能解决其经费短缺的现实。尤其是中西部地区许多县乡政府是“吃饭财政”，税费改革后，县乡财政收入锐减，上级的转移支付甚至连“养人”都不够，教师工资欠账严重。不少县根本无力给农村学校拨付公用经费，学校难以正常运转，义务教育质量滑坡。
当今世界大多数国家，义务教育都实行免费，不仅不收课本费、学杂费，有的还补助住宿费、午餐费，校车免费接送。世界上一些比中国落后的国家都实现了免费义务教育。中国城乡分割的义务教育现状由此饱受公众批评。
舆论认为，义务教育是一种公共服务，本来就应由政府付费。如果一方面强制入学，一方面政府又不付费，事实上侵犯了公民的教育权，亦有违公共财政的原则。
有学者亦从财政角度算了一笔账：预计今年中国的财政收入超过3万亿元，财力上完全可以实现免费义务教育，让义务教育名实相符。没有理由继续把义务教育投入的责任推给基层和农民。
北京大学教育财政研究所所长王蓉更指出：“其实，财政投入不足掩盖了教育内部的诸多矛盾，如教育腐败、低效率、管理混乱等。只有先行解决投入问题，这些问题才会有解决的契机。”
重新划定职责
中国正在由“建设财政”走向“公共财政”。在这样的大背景下，农村义务教育免费早有迹可寻。
今年3月，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中曾承诺：从2005年始，对部分义务教育阶段家庭贫困学生实行“两免一补”(即免教科书、免杂费，补助寄宿生生活费)，三年内把这一政策扩大到全国所有农村贫困家庭的中小学生。
据财政部数据，2005年中央和地方财政安排专项资金70亿元，对农村贫困家庭的孩子实行“两免一补”政策，中西部地区农村义务教育阶段的3400万名学生从中受惠，其中包括592个“国定贫困县”的1700万名中小学生。
今年11月28日，联合国教科文组织第五届全民教育高层会议在北京召开，温家宝在会议致辞中承诺：“从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的学杂费。”
这是中央高层首次对农村义务教育免费开出明确的时间表，意味着实现免费义务教育的时限大大提前。
据记者了解，2005年初，财政部成立了“农村义务教育财政保障机制”课题组。今年4月，财政部就组织有关部门和学者研究拟定“完善农村义务教育财政保障机制”的政策建议；8月，财政部教科文司副司长赵路在接受《财经》电话采访时也表示，财政部当时亦开始制定具体的方案。
12月初，财政部把《关于改革农村义务教育经费保障机制的政策建议》上报国务院。报送单位为“财政部、教育部”。与此同时，教育部也以“教育部、财政部”名义向国务院上报一份报告，主要集中于提高农村义务教育的办学质量和管理水平。
据财政部教科文司有关人士介绍，针对过去义务教育投入分担机制存在的问题，实行义务教育全免费，首要任务是明确各级政府对义务教育的投入责任。改革财政投入机制后，中央和省级政府在农村义务教育上将承担更大的责任。“为确保改革成功，这次中央的支持力度相当大”。
按照教育部财务司的计算，目前全国义务教育的投入缺口，东部地区为7亿元，中部地区为267亿元，西部地区为190亿元。这些投入缺口中，最主要的是公用经费和学校维修资金两项。改革后，各级政府如何确保义务教育投入？
方案制定中主要有两种思路：一种是按比例分担，一种是按项目分担。前者是指通过计算全国的义务教育经费数额，中央政府与各省划分职责，按照确定的比例分担义务教育经费；后者是指中央政府和省级政府按照不同事项来分担义务教育经费。比如，中央负担教职工工资，省级负责基建经费，县级承担公用经费等。
据记者了解，改革最后确定了“分项、按比例分担”的原则。“四项费用——教师工资、公用经费、贫困生资助费用、基建费用，基本上实行分项目、按比例分担。”财政部教科文司一位官员告诉《财经》。
这次改革另一个重点是免除农村学生的杂费，建立学校公用经费和校舍维修改造资金的长效保障机制。财政部教科文司教育处调研员胡成玉对《财经》表示：“改革后，对西部地区农村义务教育公用经费，中央和省级按比例分担，中央承担80%，地方承担20%。对中部地区，中央承担40%，地方承担60%。”
由于政府投入不足，在农村中小学，杂费成为义务教育重要而稳定的经费来源。据《中国教育经费统计年鉴》，2003年全国义务教育经费总收入共计2521亿元，其中财政预算内拨款总额约为1815.5亿元，教育费附加共计244.5亿元，农村集资办学收入约为11.5亿元，杂费255.4亿元。杂费收入占全国义务教育总收入的10%以上。
显然，杂费对于保证农村中小学正常运转的作用更为重要。一旦免除杂费，又不能及时补足，必将影响义务教育的长远发展。对此，财政部官员表示：“这次免除杂费实行分地区推进。东部有条件的地区可先行一步。对西部地区，中央会更多承担转移支付的责任。中部地区可以有一年的过渡期，2006年维持现行‘两免一补’政策不变，到2007年完全免费。”
校舍维修改造费用涉及师生的生命安全，各方亦不敢掉以轻心。据财政部介绍，目前的危房改造投入是应急性的专项资金，主要是解决历史欠账，此次《建议方案》则提出要建立校舍维修改造资金的长效机制。“校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。”
据悉，目前财政支出科目中已列有校舍维修改造资金，逐步增加校舍维修改造的财政投入在法律程序上没有任何障碍。
未竟事宜
在2005年12月19日至20日召开的全国财政工作会议上，财政部长金人庆明确表示；要“改革农村义务教育经费保障机制。按照‘明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施’的原则，从2006年起将在农村逐步建立责任明确、保障有力的义务教育经费长效保障机制。”
中央决策紧锣密鼓，地方上也行动迅速。12月20日，浙江省宣布，2006年起全省城乡所有初中和小学学生免交学杂费。贵州则于同日宣布：自明年秋季开始，免除农村义务教育阶段学生的杂费。而四川省财政厅教科文处教育科长魏小平则表示：四川省明年肯定要免除农村义务教育的学杂费，目前他们正在进行方案测算。
浙江省农办副主任顾益康告诉《财经》：“浙江省明年全面免除学杂费，需增加财政支出约20亿元，浙江完全可以承受。再说，等中央统一免费，浙江肯定也是自己出钱，还不如干脆一次全部免除。”
但是，从目前看，此次改革虽然声势浩大，好评颇多，仍然有许多不尽完善之处。据了解，改革方案未能从根本上解决农村教师工资保障问题。知情者告诉《财经》，这是因为教师工资涉及人事、编制、教育等众多部门，比较复杂。12月23日国务院常务会议只是提出：“对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资给予支持”，确保“按照国家标准及时足额发放”。
同样，改革也不涉及学校基建资金，这主要是因为基建资金由发改委管理。“盖新房和修旧房是两个不同的问题，这次主要是建立校舍维修改造资金的长效机制。”财政部官员表示。
专家指出，目前这两块资金占义务教育总投入的比例并不小，如果此次改革不能予以通盘考虑，新的农村义务教育财政保障机制则难免制度缺陷。
此次改革也基本不涉及全国约500亿元教育负债的化解。对此，接近决策层的一位学者告诉《财经》：“这些债务成因复杂，有的是正常的‘普九’负债，有的是高息借贷负债，有的是为提高办学条件而负债，有的是财务管理混乱造成的负债，一时很难解决，中央另有安排。”
“义务教育免费当然是好事。但如果不通盘解决教育负债，中央和省级新增的投入会不会用于偿还旧债？不彻底解决负债问题，义务教育投入新政策在执行中难免大打折扣。”教育部教育发展研究中心副主任韩民对此深为忧虑。
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