迷失的灾款

　　中国首次专项审计救灾款所发现的问题，对中国的救灾体制和财政体制发出拷问

   　□本刊记者 段宏庆 常红晓 王长勇／文

　　2005年5月9日，一个阳光灿烂的日子。中国西南边陲的滇中山区楚雄彝族自治州大姚县昙华乡，44岁的彝族农民李银成坐在自家的土坯房前，眼瞅着刚刚收割上来的干瘪的冬小 麦，满心忧虑。

　　“今年又遭灾了。”李银成对记者说。两个月前，一场突如其来的降雪以及由此引发的倒春寒，使得他种植的冬小麦严重受损，樱桃等果树也完全绝收。这些本可以给他带来三四百元的纯收入。

　　“祸不单行啊！”李银成指的是他还有一屁股债没有还清。2003年的大姚地震，李银成所在的昙华乡处在震中地区，他家的房子在地震中倒塌，现在的房子是用救灾资金建起来的。但他自己也为此借款几千元钱，不知道什么时候才能还上。

　　“救灾款不够分，盖房子还得自己贴钱。种地要钱，小孩上学也要钱，日子不好过啊。”李银成叹息。

　　李银成并不知道，其实，那次大姚地震后，有一大笔各级政府的救灾资金未能及时发到灾民手中。不然，他们的日子多少会好过一些。

　　李银成同样不知道，这个问题，目前也正是舆论的焦点。4月27日，北京，国家审计署发布2005年一号审计公告，通报云南省大姚地震救灾资金审计结果。审计查明的主要问题是：当地未及时下拨中央特大自然灾害救济补助费5174万元；挤占挪用救灾资金4111万元；少数基层干部以权谋私，借机为自己和亲友牟取高标准住房。

　　审计公告一经发布，立刻舆论哗然。“为什么会发生这种事情？是不是还有很多类似的事情没有被发现？”

　　记者就此事采访了一些救灾专家和财政专家，他们对此却反应冷静。在他们看来，在目前存在诸多漏洞的财政体制下，部分救灾款消隐于无形之中，带有某种程度的必然性。

　　事实也确如此。审计公告公布后，《财经》即派出记者赶赴事件发生地，发现大姚地震救灾资金使用中出现的问题，并非如常人想像是一组简单的挪用和腐败的故事，而是救灾体制和财政体制双重弊端引发的制度性拷问。

　　审计大姚救灾款

　　3.6亿元救灾款中，近1亿元未及时用于救灾。钱哪里去了？为什么？

　　大姚县位于中国西南边陲的云南省中部偏北，金沙江南岸。2003年7月21日、10月16日，以大姚县为中心相继发生了里氏6.2级、6.1级地震，地震波及楚雄州大姚县、姚安县、永仁县、牟定县、元谋县，大理白族自治州所属宾川县、祥云县，丽江市所属永胜县、华坪县等地，两次地震总计造成30余万间民房损毁，其中2万多间塌毁。

　　由于当地经济落后，绝大多数塌毁民房为土坯房，死亡19人，重伤100多人，轻伤500多人。地震导致近百万人受灾，近10万人需要安置转移。经济损失十数亿元。

　　大姚地震发生后，各级部门积极开展救灾及重建工作。据统计，云南省各级政府和有关部门在两次地震中共接收救灾资金3亿6662万元。

　　2004年春节前，温家宝总理在听取审计署的工作汇报时，明确指示要对救灾资金进行专项审计，以切实保障受灾群众的利益。审计署党组迅速作出决定，对大姚地震救灾资金的管理和使用情况进行审计。

　　2004年3月18日，以审计署社保司司长姜洪为组长的审计组进驻云南省，开始对大姚救灾资金进行审计。审计组的22名成员分别来自审计署社保司、昆明特派办、长沙特派办、武汉特派办、太原特派办和山西审计厅六个单位。历时三个多月的努力，基本完成了审计任务。

　　2005年4月27日，国家审计署正式公布了《云南省大姚地震救灾资金审计结果》。审计公告指出，云南大姚地震救灾资金管理使用情况存在五大问题：

　　——未及时下拨中央特大自然灾害救济补助费5174万元；

　　——部分救灾项目报灾不实，获取救灾项目建设资金868万元；

　　——挤占挪用救灾资金4111万元；

　　——两个县级统建点的建设标准偏高，入住资格把关不严，资金存在缺口；

　　——少数基层干部以权谋私，借机为自己和亲友牟取高标准住房，或占用救灾资金。

　　审计公告还点出了一些比较严重的实例，例如，大姚、宾川、元谋、祥云、姚安、永仁等县将震前不曾有或已批准开工建设的项目，作为灾后重建项目上报的有21项，共取得资金668万元；姚安草海农场统建点建设工程指挥部挪用1748万元救灾资金支付土地置换补偿；牟定县财政局、姚安县财政局分别挪用救灾资金565万元、350万元平衡2003年财政预算，等等(参见审计署相关公告摘要)。

　　在审计署的公告中，有一起以权谋私事例被披露：大姚县昙华乡副乡长李如林通过虚报灾情，为其四户亲属争取了两户自建房补助资金和三套高标准统建点住房，总计20余万元。

　　在公告中，对大姚地震的资金来源，审计署共罗列了十项，即中央特大自然灾害补助、中央预算内基建支出、中央国债异地扶贫资金、中央教育救灾专项资金、特大防汛补助费、卫生和防疫经费、交通部下拨公路水毁资金、中国红十字总会下拨资金、云南省各级财政安排资金及其它救灾资金。

　　“这是第一次集中的救灾款使用审计。”国家审计署昆明特派办一位审计官员告诉《财经》。他透露，过去对救灾资金的审计是分散的，比如对民政部门的财政资金部分进行审计时，也会涉及救灾资金。像这次这样对救灾资金进行专项、综合性的审计尚无先例。“(这次)主要是因为有总理批示，所以进行专项审计。”

　　上述审计官员指出：“问题是从大姚地震救灾资金的审计中发现的，但教训值得全国借鉴，尤其是应该从体制上进行反思。”

　　审计部门还揭示，存有报灾不实问题的部门林林总总，有法院、卫生局、发展计划局、公安局；存在挤占挪用资金的部门也是五花八门，包括了财政、民政、建设、教育、卫生等。

　　《财经》采访的专家也普遍认为，有这么多部门违规，可见救灾资金使用中的问题不能简单将责任归咎于个别部门、单位和个人，应当对大姚事件“作宏观政策的、体制的思考”。

　　为什么敢碰“高压线”？

　　有专家称，五至七成救灾款被挪用，与基层财政拮据直接相关

　　提起大姚地震救灾资金审计结果，楚雄州民政局救灾救济科科长张家勤一肚子苦水。“救灾款是‘高压线’，碰不得，但就是有人去碰这个‘高压线’。将来能不能完全避免？不好说！”

　　专家们指出，大姚地震资金不到位、挤占挪用等是一种令人痛心的现象。而令人关注的，是与此并存的另一个现象——中国公共财政体制的缺失，以及由此造成的资金饥渴。被虚报使用或是挪用的救灾资金，相当一部分用于补足财政资金的缺口，已经是可见的事实。

　　中国社会科学院社会学所研究员杨团告诉《财经》，据她的经验，至少50%甚至70%的救灾资金被挪用、挤占，与公共财政体制不完善、基层财政窘迫直接相关。

　　记者在基层的采访中也深感到，撇开赈灾官员的道德因素不谈，救灾款发放中存在的主要问题，实际上就是财政问题；“挪用之不得已”，固然不能成为挪用合理性藉口，却也表明了出现不合理挪用的必然。

　　所谓“公共财政”，是指为百姓提供公共服务的政府分配行为，如公共卫生、义务教育、农村五保户抚养等等。这些公共开支应该是政府必保的，而且应在全国、省级、地市、县区四级建立公共财政制度。中国从1998年开始着手建立公共财政体制，但因原有利益格局难以触动，进展缓慢，在全部财政支出中，用于经济建设的资金仍占有很大的比重。如2003年，用于抚恤和社会救济费的支出仅为498亿多元，用于基本建设的预算支出则达到3429亿多元。

　　近几年，从总的趋势看，经济建设在全部财政支出中所占比重下降，但与其他支出项目相比，仍遥遥领先。

　　由于公共财政尚未建立起来，在现今的财政框架下，比如义务教育投入，本来是各级政府的法定责任，但是目前投入仍是“以县为主”；公共卫生和防疫投入，本来政府也应优先保证支出，但总是中央和省级出一部分钱，要求基层政府配套。

　　因此，当今中国的现实状况是，许多贫困地区的县乡财政入不敷出，且债务累累，没有足够的资金实力提供义务教育、公共卫生、救灾救济、五保户供养等公共物品。

　　“只要你到地方就会发现，几乎所有受灾地区都是财政窘困。”一位地方官员告诉记者，在很多基层官员眼中，救灾款常被理所当然地视为一项重要的财政来源。“有的地方官员甚至盼望出现灾害，因为这对他们来说，便意味着有了‘化缘’的机会。”

　　如此畸形的财政体制下，县乡财政则入不敷出。填补缺口的过程，必然包括多方博弈。

　　农村税费改革前，基层政府可通过巧立名目向农民收钱。2000年后，税费改革逐步推进，很多收费项目被禁止，而允许收取的费用只是原来的三分之一或二分之一。这样，县乡政府的收入大多减收一半以上。而中央财政给基层的税费改革转移支付并不能弥补财政减收的缺口，长期形成的吃饭财政更是捉襟见肘，很多乡镇政府出现“生存危机”，濒临破产。

　　至2004年，中央政府提出要取消农业税，县乡财政更是雪上加霜。如此，基层政府只有两个选择——要么精简机构和人员，要么增加对农民的收费；前者推进难度极大，后者又是事关官员前程的“高压线”，根本不能碰。

　　此种情境下，只要遇到一个能争取资金的堂皇理由，基层势必要利用到极致——救灾款就这样成了“唐僧肉”。

　　其中缘由亦很简单：一旦发生灾害，用于生活救助的资金到位较快，基层政府便顺理成章地以救灾款与上级政府展开博弈。特别是按照目前的政绩评价体系，很多政务必须保证，否则领导就会遭到“一票否决”；这样，忽然来了一笔钱，官员们自然倾向于把钱花到最能显示政绩或者是最能保住官位的用途上，比如“救灾形象工程”、补发拖欠干部职工工资等。

　　在这一过程中，地方领导夸大灾情套取中央救灾资金，用于平衡预算时有发生。救灾款不用于救灾成了某种必然，其中的监督失效也就成为必然。少数官员丧失道德，内外勾结，借赈灾之机中饱私囊、优亲厚友或谋取集体和单位利益，也就不足为奇。

　　正由于此，尽管救灾款号称“高压线”，实际上对救灾款使用所曝出的问题，各级政府都表现出相当的宽容，所谓“情有可原，事出有因”——“没钱可花，迫不得已”，于是成了许多官员解释“救灾款”问题时最常说的一句话。

　　大姚救灾款亦是如此。楚雄州财政局办公室主人李锋告诉记者，楚雄州一共十个县市，有八个县自己一年的财政收入只够三个月的支出，且全都靠上级财政补贴维持。当救灾资金拨付以后，钱到了财政部门，由于救灾重建的项目是要层层报批，项目没批下来，款项在财政部门滞留习以为常；而在救灾方面有资金滞留，别的方面资金又不到账的情况下，“拆东墙补西墙”便是经常性的做法。

　　如审计结果显示，牟定县财政局、姚安县财政局分别挪用救灾资金565万元、350万元用以平衡2003年财政预算，原因即是财政预算应该到位的资金没有到位。

　　据楚雄州救灾救济科科长张家勤介绍，审计署审计结果公告中提及，“大姚县铁锁乡原民政助理员李某，自2004年1月至4月审计时，私自占用救灾资金2.95万元”。此李某叫李庆海，事实是，他把钱挪用去发放义务兵家属优待金以及一个伤残户的救助，还有一部分账没有及时清结。在审计过程中，李正好处在从铁索乡调到昙华乡的过程中，账目以及资金都没有完全清结交接完毕。这个错误的性质，用一位财政部官员的话说，是“将特大自然灾害补助资金混同于一般生活困难救济”。

　　“公共财政体制还涉及中央与地方分权的问题。什么事情应中央承担？什么投入应该地方承担？现在并不清楚。于是救灾中，‘地方吃中央’与‘中央不管地方’两种情况同时存在。”专家们说。

　　“会哭的孩子有奶吃”

　　在总量不尽充足的情况下，如何确保公平的资金分配机制？依法执政是原则，大量基础性工作要做在前头

　　虽然有大量资金被挪用，受灾地区最突出的矛盾还是救灾资金本身的严重不足。出现违规虚报的原因之一正在于此。

　　“救灾难，首先就难在一个‘钱’字。”楚雄彝族自治州民政局救灾救济科科长张家勤认为，无论是体制原因还是其他原因，“救灾投入不足”是首先要解决的问题。

　　张家勤告诉记者，楚雄是一个多灾害地区，除了火山、台风、海啸，几乎所有的自然灾害都能碰上。但整个楚雄一年的财政预算中，救灾救济款只有150万元人民币。一旦发生大的自然灾害，只能通过中央和上级财政拨付来解决，本级财政根本无力承担。大姚两次地震，根据云南省综合评估，楚雄州的损失在7亿元以上，实际救灾重建资金一共只有3亿多元，分到楚雄2亿多元，救灾实际上没有救到位。

　　大姚的情况，也正是全国的缩影。

　　民政部救灾司司长王振耀接受《财经》采访时表示，目前中国的救灾补助标准偏低，投入严重不足。近两年，中央财政给灾区群众生活的直接救助资金即“重大自然灾害救济补助费”只有40亿元，主要用于三方面的补助：一是冬令、春荒灾民生活补助；二是灾民住房恢复重建补助；三是突发自然灾害时，用于受灾群众紧急转移安置的资金。

　　《财经》从财政部社保司也证实，近几年，中央财政年初预算中安排特大自然灾害救助补助费只有22亿元，这是根据正常年度的灾害估计设定的救灾支付水平。如果遇到像1998年那样特别大的水灾、1999年-2001年三年特大旱灾时，就需要根据实际需要追加预算，所以实际支出往往多于预算安排。比如实际支出的40亿元，就是根据灾害发生的情况中途追加了预算。

　　据民政部官员介绍，目前春荒冬令灾民的救助资金缺口很大。春荒冬令救助的投入，以需政府救济的灾民数量，按每人每天1斤粮食计算。冬令、春荒的救助时段一般为三个月，中央粮食补助按每斤0.5元计算。目前，中国绝对贫困人口大约是3000万人，相对贫困人口5000万，合计8000万，每年春荒冬令救灾救济的大体是他们。按照上述救助标准，至少需要36亿元。

　　在中央救助实际核算资金的过程中，中央按照“需救济人口”的三分之一算账，加之地方的救灾投入不到位，许多灾民得不到救助。每年中央的冬令或春荒救助投入大体在10亿元。2004年冬令补助有所提高，达到了16亿元。今年春荒补助11亿元，需要救济的大体是8000万人，人均只有14元。由于救助标准偏低，事实上不能保证每人每天1斤粮，不能完全保证春荒冬令期间受灾群众的基本生活。

　　对灾民建房的补助标准也非常低。目前，规定对水毁房屋每间房的补助款是300元，地震中倒塌的房屋重建费是每间500元。而按照建设部全国统计标准，农村一般盖一间砖瓦房至少要5000元，一家有三间房屋需要至少1.5万元。而大量房屋都是水毁的，比如暴雨、冰雹等。对水灾“全倒户”(房屋全倒的农户)，中央补助的恢复重建资金，一家三间房只有900元，还不到建房成本的十五分之一。

　　总量不足成为局部虚报的动因，而救灾资金数额的确定方式，也成了导致地方报灾不实的突破口。例如，据民政部有关人士介绍，对冬令春荒的救济，地方数据报上来以后，中央按照“需救济人口”的三分之一计算并拨款，因此地方自然就要设法多报灾情。

　　救灾资金总量不足，地方官员向上级“要钱”的能力就显得很重要。于是，“会哭的孩子有奶吃”，同样一个灾害，谁善于向上要钱，谁得到的救灾资金就多；甚至大灾救济少、小灾救济多的不公平情况也屡屡出现。

　　财政部社保司优抚救济处一位官员认为，灾情的核定没有一定之规，各地虚报灾情、套取国家救灾资金的现象就无从制止。“救灾本来应该有一个工作机制，可是现在我们有很多灾是靠媒体来宣传，有些地方还能找到领导说话。”

　　在总量不尽充足的情况下，如何确保公平的资金分配机制？理想的解决办法是建立一个严格核灾系统，依靠数据说话；根本的解决之道则是依法执政。这意味着有大量的基础性工作要做。

　　救灾还是救穷？

　　救灾统建点标准超高孕育的梦想：也许昙华能成为“丽江第二”？

　　2005年5月初，《财经》记者赶到了大姚县实地了解情况。

　　大姚县昙华乡是大姚两次地震的震中，受灾最为严重。“721”地震中死亡的16人中，有10人是昙华乡的。“1016”地震发生时，全乡7400多干部群众仍然住在帐篷里。两次地震几乎摧毁这里的一切财产，经济损失严重。

　　即使不受灾，昙华乡在大姚也最为穷困。这是大姚海拔最高的乡，平均海拔在2800米左右，群山环绕，几乎没有一块完整的平地。在楚雄州128个乡镇中，昙华乡各项经济指标全部排名100位以后，个别指标，如财政收入、农民人均收入等甚至是倒数前五位。

　　但是，有当地乡干部告诉《财经》，地震给昙华乡带来的不止是悲伤。因为在有些人看来，某种意义上，这甚至也是一个“千载难逢”的发展机会。

　　云南以旅游业发达而著称，其中丽江地区近年来最吸引游客。丽江的发展，据称是1996年地震之后获得的机遇。据媒体报道，由于社会关注，随后国家和地方的投入造就了一个丽江经济快速发展的奇迹。

　　昙华乡的干部并不讳言“曾经幻想复制丽江的成功”。昙华乡政府所在地松子园背靠昙华山，风光秀美，而且是千年古寺昙华寺遗址所在地，山林间散落众多石刻书法；另外，该乡彝族人口占90%以上，是重要的彝族聚居地和彝族文化发祥地。

　　于是，经过云南省抗震救灾指挥部批准，昙华乡将恢复重建的重点放在了松子园，规划建设“三园一街一村”，即一个山茶花园、一个马樱杜鹃花园、一个月季花园，一条民族文化街，一个“彝家乐”度假村；准备以“三园一街一村”为依托，以昙华山腹地风景区为基础，发展旅游业。

　　重建的第一步便是兴建统建点。松子园统建点共计建设120套房屋，全是两层具有民族特色的青砖碧瓦楼房，房屋沿规划中的“彝族文化一条街”而建——这既是一个旅游项目，也是当地救灾重建的示范点。

　　当地政府规定，入住的灾民必须是地震中房屋完全倒塌户，而且必须有一定经济头脑，善于商业经营。另外，据《财经》了解，每户实际入住时按不同情况分别交了1万-3万元，用来弥补建设资金缺口。

　　正是这个示范点，在审计中被发现问题——建设标准偏高，户均建设标准近10万元，与灾区群众自建户的补助标准相比差距悬殊(自建户补助一般在3000-5000元左右)，而统建点的120套房屋仅能安排2%的灾区群众。

　　审计中还发现，有关部门对迁入统建点的灾区群众把关不严，审计抽查40户计划迁入松子园统建点的灾区群众，有20户不符合当地政府规定的入住条件。

　　为此，针对松子园统建点的情况，审计署报告中提出相应的建议，认为应“妥善处理救灾应急与扶贫、发展的关系，明确救灾资金以应急为主的原则，加强对救灾资金的统一管理、统一调度使用，切实区分轻重缓急，突出重点”。

　　据《财经》了解，这种利用天灾和救济发展当地经济的情况并不鲜见。财政部社保司一位官员介绍，在救灾重建过程中，借机重新设计的情况比较普遍，突出表现在统建点建设上。以集中建点安置灾民，无疑提高了成本。但这正折射了地方政府脱贫无路、急切发展的心态，却也使人心头沉重。

　　九龙赈“灾”之弊

　　改革与建立高效率的公平赈灾体系已成当务之急

　　昙华乡的李银成并没有住进松子园统建点。作为灾民，他也获得了救济——乡政府用救灾资金进行“三通一平”，并为他提供了部分建房材料；他还拿到了2500元的救灾现金补助。

　　这对李银成维持生活当然远胜于无，但仍然严重不足。和李银成有同样感受的包括许多灾民，还包括许多受灾地区的政府。

　　如何使当前有限的救灾款形成合力，体现出更高的使用效率？这成了救灾款不被挪用、公平使用的关键，但意义远超出“专款专用”本身。事实上，这是救灾体制的安排与效率问题。

　　《财经》调查发现，现行的灾害管理体制实行“政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理”，这其实是计划经济体制惯性的产物，已经远不能适应现代市场经济的要求。

　　据民政部部长李学举2004年5月在“省部级干部灾害应急管理研究专题研究班”上介绍，中央财政的救灾投入名目来源不一，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费、恢复重建补助经费等。

　　这些资金分别由财政部、民政部、卫生部、水利部、农业部、教育部、交通部、发改委等部门负责下拨。民政部作为灾害管理的综合协调部门，掌握的救灾资金占大头；水利部负责水旱灾害，每年的救灾资金大约不到20亿元；发改委负责灾后重建的公共设施投入和移民安置补助；教育部负责学校恢复重建的投入；农业部则负责农作物受灾后的补助；交通部负责修复灾毁公路；卫生部负责卫生医疗救助等。

　　不同的部门各自掌管一块资金，分别用于不同的用途。地方发生一起灾情，救灾的资金需要分头申请，按“条条”下拨，不仅人为割裂了灾害管理的整体性，而且部门各自为战，难成合力。

　　财政部预算司副司长王卫星告诉《财经》：“在当前的灾害管理体制下，地方申请灾害补助都是分项上报。比如交通部门说水毁公路有多少，卫生部门说医院毁了多少，教育部门说校舍毁了多少，民政部门说农房毁了多少，农业部门说绝收或减产减收多少，然后财政部门与各部门共同核实灾情，决定拨多少款。”

　　中央的资金是这样，地方投入也是按部门划拨。每个部门都从自己的角度出发，向当地政府上报灾情，申请资金，下发救灾钱物，相互间没有有效沟通，很难协调配合，救灾资源浪费在所难免，监督使用谈不上，挪用也就相伴相生了。

　　由于灾害管理部门分割，灾情大小很难核实，救灾投入没有准确的数据，使得救灾成为部门争取财政预算资金的一个借口。财政部门则出于资金使用效率考虑，对各部门的救灾投入进行总量控制。这导致很多部门对救灾资金投入也有不同的看法。

　　比如民政部门认为，中国每年自然灾害的直接经济损失大约在1600亿元，需救济人口有8000万之多，每年40亿元的“中央救灾款”根本满足不了需要。财政部门则担心，由于灾情每年不一样，如遇到灾情较小的年份，民政部门可能会“想方设法花钱”，因此在当前体制下只能进行预算总量控制，同时视情况追加预算。财政预算中，自1997年后中央救灾款一直是22亿元，如不够用则另外追加，目的就是防止地方多报灾情从而套取中央救灾资金。

　　财政部不同的司局掌握着不同名目的赈灾资金，要与负责灾害管理的不同部委讨价还价。由于考虑到虚报灾情，财政部门担心乱花钱就少拨款；越是拨款少，救灾部门就越是倾向于多报灾民人数和夸大灾情；越是夸大灾情，财政部门越是减少拨款，这就形成了救灾资金拨付体制的恶性循环。

　　采访中，专家指出，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等公共突发事件，各自的规律和特性千差万别，但就安全减灾及应急的规律而言，具有很多共性，比如监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等。因此很多专家建议，应整合现有各部委的防灾救灾管理机构，组建相当于部委级别的集中统一的安全减灾应急机构。同时由主要领导挂帅，整合防灾救灾资源，建设集中统一的安全减灾应急体系。管理体制改革的同时，要整合各部门的救灾资源、救灾队伍和资金投入，实现对重大灾害的集中统一管理。

　　就此，专家们的建议可归之为三：当务之急是改变目前部门分割的灾害管理体制，整合现有的赈灾资金投入；其次，重新厘定中央和地方关系，构建赈灾救济的公共财政体制；三是完善救灾各环节的投入标准、操作规程和监督机制。

　　采访手记

　　记者结束采访离开昙华乡时，李银成和他的妻子还坐在自家土坯房前，敲打着那些颗粒干瘪的麦穗；15岁的大女儿由于交不起学费，初中毕业后已不再读书。

　　“她现在山上放羊呢。”李银成告诉记者。目前他们全家只剩下养羊挣点钱这一点希望了。

　　告别李银成一家，记者再次走过松子园统建点。这个在灾后超标兴建、曾经承载着当地干部致富希望的统建点，在审计署报告发布后进行了整改。乡党委书记被撤职，所有资金来源都中断，计划中的旅游项目终成泡影。

　　此时正是正午时分，长达五六百米长的“彝族文化一条街”两旁，具有彝族特色的民居整齐排列，但门锁高悬；街道中间一条水渠已经修建完工，可是原来准备引山涧形成潺潺流水的渠道却干涸见底；水渠两边种植着一棵棵山茶、杜鹃和月季花，寂寞开放。

　　在穿行整个松子园统建点的十几分钟时间里，街上一片沉寂，没有见到一个人影。-

　　资料

　　云南省大姚地震救灾资金审计公告摘要

　　2004年3月18日至4月30日，审计署对云南大姚“7.21”、“10.16”地震救灾资金进行了审计。审计发现：

　　(一)未及时下拨中央特大自然灾害救济补助费5174万元。

　　(二)部分救灾项目报灾不实，获取救灾项目建设资金868万元。如大姚县人民法院办公楼震前已经县政府批准建设，“7.21”地震后该县又将法院办公楼作为重建项目上报并取得重建资金200万元；姚安县卫生局前场卫生院3层综合楼于2003年6月完工，“7.21”地震发生后，姚安县卫生局又作为新建项目上报，获得重建资金20万元；大姚县发展计划局将可“加固维修使用”的大姚县公安局治安拘留所作为重建项目上报，获得重建资金80万元，2004年4月，该项目基本维修完毕，合同价仅17.96万元。

　　(三)挤占挪用救灾资金4111万元。如姚安草海农场统建点建设工程指挥部挪用1748万元救灾资金支付土地置换补偿。宾川县民政局挪用救灾资金150万元兴建宾川县社会福利服务中心大楼。姚安县卫生局、大姚县赵家店卫生院分别挪用25万元救灾资金建设卫生院职工宿舍。牟定县财政局、姚安县财政局分别挪用救灾资金565万元、350万元平衡2003年财政预算。

　　(四)大姚县昙华松子园、姚安县草海农场两个县级统建点，在解决灾民住房困难方面有一定作用，但统建点的建设标准偏高，户均建设标准近10万元，与灾区群众自建户的补助标准相比差距悬殊，而两个统建点的470套房屋仅能安排2%的灾区群众。审计还发现有关部门对迁入统建点的灾区群众把关不严，审计抽查40户计划迁入松子园统建点的灾区群众，有20户不符合当地政府规定的入住条件。

　　(五)少数基层干部以权谋私，借机为自己和亲友牟取高标准住房，或占用救灾资金。如大姚县昙华乡副乡长李某通过虚报灾情，为其4户亲属争取了两户自建房补助资金和3套高标准统建点住房，总计20余万元。大姚县铁锁乡原民政助理员李某，自2004年1月至4月审计时，私自占用救灾资金2.95万元。

　　目前，云南大姚地震救灾资金使用安排中的违规问题已基本得到纠正。恢复重建工作已进入收尾阶段，滞留在各县的救灾款已下拨完毕，重灾户补助提高了1500元，高标准统建点的补助标准被调低。同时，楚雄州还追究了48人的责任，其中县级领导9人写出书面检查，28名党政干部分别受到党纪、政纪处分。大理州也对宾川县民政局、教育局主要领导进行了责任追究。

　　各国安全减灾应急体系一览

　　对一个地区乃至一个国家来说，灾害是衡量政府执政理念和体制优劣的窗口，是对政府能力的综合性检验。面对诸多安全灾害应急事件，近年来，许多国家纷纷成立安全减灾应急机构，在实践中寻求对策，形成了各具特色的减灾救灾体制。

　　◇美国20年前，美国政府面对一系列自然灾害及各种突发事件，设立了总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”(FEMA)。该局有2600人，设十个分区，专事国家灾害和突发事件管理。同时，各大城市建立“911”系统，应对突发事件；还设有“311”系统处理非突发事件。

　　2001年“911”事件后，美国政府下决心于2002年成立了“国土安全部”，把FEMA及许多相关部门聚集在此部门之下，力求解决上述国家重大国土安全问题。

　　◇俄罗斯针对灾害及各种突发事件，近年来专门成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，是俄罗斯几大强力部门之一。在最近几次反恐行动及重大减灾活动中，该部门表现突出，成为俄罗斯安全减灾应急的主要部门。

　　◇日本近年成立了“防灾省”，任命了防灾担当大臣。建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统，注重现代科学技术在安全减灾中应用。一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相将担任总指挥。

　　◇法国设有内务部民事防务和公共安全局，管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备。该局全年365天、每天24小时值班，管理全国重大安全减灾及应急事件。

　　◇韩国在韩国总理府大楼内，有一层为总理府防灾本部。它专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员。

　　◇孟加拉国由于各种灾害频繁，1970年一次热带风暴致使30万人死亡。因此，该国根据需求成立了“灾害管理部”。

　　摘自中国科学院减灾中心主任王昂生论文《海啸大灾难与中国综合减灾应急系统》

　　中国减灾体系概览

　　减灾体系并不单指发生自然灾害后的资金援助，还包括对事故灾难、公共安全、社会安全、经济安全的预防救助等。目前中国的安全减灾应急体系主要分五大类：

　　△自然灾害：主要包括洪涝、干旱、地震、台风等诸多灾害。国家减灾委(由34个部委组成)、国家防汛抗旱总指挥部、水利部、民政部、农业部、国土资源部、地震局、气象局、林业局、海洋局等部门从事减轻自然灾害工作。

　　△事故灾难：包括航空、铁路、公路、水运等重大事故；工矿企业、建设工程、公共场所及各机关企事业单位的重大安全事故；水、电、气、热等生命线工程、通信、网络及特种装备等安全事故；核事故、重大环境污染及生态破坏事故等。国家建有国家生产安全委员会及生产安全监督管理局掌管此事，涉及建设部、铁道部、交通部、民航总局、信息产业部、商务部以及各大工矿企业、各大城市市政管理部门等。

　　△公共卫生：包括突发重大传染病(如鼠疫、霍乱、肺炭疽、SARS等)、群体性不明原因疾病、重大食物及职业中毒、重大动植物疫情。负责机构为卫生部、人口计生委、食品药品监督局、红十字会、爱国卫生委员会、艾滋病委员会、血吸虫病委员会以及各级医院、卫生院等。

　　△社会安全：包括恐怖袭击事件、重大刑事案件、涉外突发事件、重大火灾、群体性暴力事件、政治性骚乱。负责机构有中央政法委、中央反恐领导小组等，涉及公安部、安全部、司法部等。

　　△经济安全：包括经济危机及风暴、粮食安全、金融安全及水安全等。由曾培炎副总理负责，建有中央财经委员会，涉及发改委、财政部、农业部、水利部、商务部、银行、证券公司、保险公司、银监会、证监会、保监会等。

　　自然灾害救治

　　诸种灾害中，自然灾害为害最烈。近十年来，自然灾害造成中国直接经济损失平均每年高达2000亿元。中国最常发生的自然灾害有五种，即洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流等，所造成的损失占到损失总量的80%-90%。

　　中国的自然灾害管理战略实行“预防为主，防灾、抗灾和救灾相结合”，但是管理和投入体制上偏重于救灾，防灾减灾工作薄弱。在救灾上，又重生产救灾轻生活救济。2003年中央救灾投入中，特大自然灾害救济补助费共40.5亿元，地方救灾投入为24.4亿元。

　　常红晓／整理

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