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如果明确中国财政体制改革的目标应当是建立公共财政，则“平准基金”之错谬更为显著
胡舒立/文
“五一”前夕，国家审计署正式公布了《云南省大姚地震救灾资金审计结果》。这是
中国首次对赈灾资金专项审计。其结论所引起的不安和震动，已由局部传导至全局，引起了深层次的体制性思考(参见本期封面文章《迷失的灾款》)。
大姚审计所暴露的最突出的问题就是赈灾资金使用不到位，总额竟达近亿元，相当于当地所获赈灾款的四分之一强。熟悉情况的业内人士则认为，类似情况相当普遍。这其实正反映了中国公共财政体制的缺损。
公共财政，就是指为百姓提供公共产品和服务的政府分配行为。市场经济要求政府建立与之相对应的公共财政体制，提供市场无法提供的产品和服务。然而，中国虽然从1998年就提出建立公共财政的目标，但原有的利益格局难以触动，实际进展相当缓慢。政府的预算支出科目中，有四分之一属于经济建设项目，而涉及文化、教育、科学、卫生的社会性支出仅用一个科目来反映。
在资金分配上，用于经济建设的比例也与社会性支出相当，而抚恤和社会救济费更是少得可怜。如2003年，用于经济建设方面的预算资金达到4641亿多元，虽然教科文卫涉及领域非常广泛，但财政预算资金总共安排了4505亿多元，用于抚恤和社会救济费的支出仅为498亿多元。这种财政仍明显具有“建设性财政”特征，无法承担市场经济环境中政府理应承担的公共职责。
赈灾款挪作他用，确实是令人非常愤怒。但细考其挪用之缘由，又可发现受灾地区往往公共财政支出缺口巨大，艰难情状令人同情。中国自1994年实行分税制改革后，中央和省级财政体制初步理顺，但省以下仍然问题重重，财权上移、事权下放，财权事权不匹配愈加严重；为均衡财力而建立的转移支付制度，因体现既得利益的“税收返还”占很大比例，尚无法合理解决地区差距。这些众所周知的财政体制疾患在受灾地区发作，灾款挪作他用就成了难以避免之事。
建立中国的公共财政体系目前是百端待举。但我们以为，最主要的不是各项技术性环节的落实，而在于朝向既有目标痛下决心。必须明确，在市场经济环境中，政府和市场在资源配置上应当有一个分工：政府所掌握的公共支出，必须集中于理应由政府承担责任的领域，而市场能做的事情则应当由市场来完成。政府应当真正成为“有限而有效的政府”。
道理似乎简单，但得到认同并不很容易。例如，《预算法》第三十二条即规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。但在实践中，这项预算安排一般在1%强，中央政府一级的总额一般在一二百亿元间。中央补助地方特大自然灾害的生活救济资金，预算也仅安排了22亿元。与此同时，近来竟有极少数人主张建立“平准基金”救助股市，起始额即达上千亿元之巨，占到了中央政府年财政预算的10%。这种主张的错谬虽相当显著，但主张者与支持者绝无以为不可，足见中国的财政体系距“公共财政”之目标，在认知的意义上尚有巨大差距。
2003年7月及10月云南大姚地震发生，中国正处在SARS结束的恢复期，广大公众对亲历的灾难心有余悸，对远在边陲的灾难更是同情之至。纵在当时，大姚的赈灾款都无法做到“专款专用”，足见运作高效健全的救灾机制之艰难。因此，大姚审计结果还提醒我们，必须居安思危，从现在起积极推进中国救灾体制之建立。
眼下，两项任务十分迫切，一是遵循市场经济国家的普遍准则，将政府确定为赈灾主角，在推进公共财政体制的过程中大幅度增加用于支付公共风险的预备性资金；二是整合现有各部委的防灾救灾管理机构，组建集中统一的安全减灾应急机构。两项任务均十分艰巨，富有争议，可能为既得利益者所阻挠，但却是非做不可的事情。
当前的中国与两年前的今天大不相同，可谓风调雨顺，欣欣向荣。没有灾难当头缺少灾难的压力，却是未雨绸缪、厉兵秣马的改革时机。这正是国家审计署将近一年前的大姚审计结果公之于众的意义所在。-
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