浙江土地警示

　　土地紧缺已成为制约浙江经济持续发展的瓶颈因素；与之并存的，是土地的闲置和浪费。其根源则在于对土地要素的政府垄断和行政性管制，根本之策是建立统一完整的土地市场机制

　　□本刊记者 常红晓 本刊特约作者 苏振华／文

　　“土地荒”频现

　　温州市国土资源局用地审批处处长朱剑云自称是“温州最忙的人”。在接受记者采访的半个多小时里，不断响起敲门声；电话一个接着一个，主题只有一个——土地。

　　“企业发展要土地，产业升级要土地，招商引资更需要土地。可手头根本没有那么多地！”朱剑云无奈地说。

　　据朱剑云介绍，温州历来是人多地少，“寸土寸金”。2004年宏观调控后，“土地”更成为制约温州发展的最大“瓶颈”。目前温州市可用于建设的土地只有55万亩左右，而全市1999年至2003年五年间共批准建设用地27万亩。按这样的速度，十年就会全部用完。

　　浙江省缺地的不只是温州。在全国著名的小商品集散地义乌市，很多企业同样受着土地的煎熬。由于土地供应减少，近年来义乌房价节节攀升，三年前的房屋今天升值三倍，市场上还很抢手。

　　义乌市纺织协会办公室主任龚关海告诉《财经》：“义乌纺织协会早在2003年就多次向市政府请示，会员企业要求批2868亩土地用于扩大再生产。市委书记为此还专门开过协调会。但至今没有一家企业批得一分土地。”

　　不少浙江企业因无地可用，只好把企业迁往外地。据记者调查，近年来浙江民营企业外迁逐年递增，其中不乏正泰集团、天正集团等大型企业。

　　据2004年浙江省中小企业局《浙苏沪中小企业发展优势比较》的报告，造成浙江企业外迁的诸多因素中，首先是土地紧缺，占52.3%的权重，远远高于占据第二位的原材料及能源供应紧张，后者的比例只有10.9%。

　　浙江省中小企业局办公室主任蔡章生告诉《财经》：“工业用地短缺已经成为制约中小企业发展的首要障碍。”据他分析，浙江民营企业能够有今天，与低价获得土地等资源密不可分，但现在“形势变了”，“千金易得，一地难求。”

　　无庸讳言，土地紧缺是浙江省的自然禀赋条件。浙江人多地少，耕地面积仅占全国的1.2%，人口占全国的3.6%，向来有“七山一水两分田”之说。根据1996年全国农业普查数据，浙江省耕地面积3188万亩，人均只有半亩耕地，只有全国水平的三分之一；其中划定的基本农田有2711万亩。这2711万亩基本农田是不可逾越的红线，占用一分一厘都要经过国务院批准。如此算来，浙江省建设占用耕地的空间只有400多万亩。

　　但是，近年来浙江省工业建设用地数量剧增。据浙江省统计局测算，近几年耕地面积减少数呈逐年增多趋势，1996年-2000年全省平均每年减少耕地面积21.95万亩，2001年-2003年平均每年减少耕地58.45万亩。如按2000年后建设占用耕地的实际情况，不计土地整理增加的土地，上述400万亩耕地最多能够用十年。

　　“现在是企业等项目，项目等土地，数以千计的企业都在排队等地。”浙江省统计局储小华副处长对记者说。

　　“稀缺”与“闲置”并存

　　但土地紧缺，只是硬币的一面。与之并存的，是珍贵的土地的闲置和浪费。

　　乐清市是温州的一个县级市，与温州隔江相望。车行瓯江大桥，一进入乐清市辖区，就可以看到偌大一片漂亮的厂房，厂房大多三四层，蓝白相间，背靠青山，显得清洁而宁静。这就是温州最大的民营企业正泰集团位于乐清市北白象镇的“大桥工业区”。置身于厂区前那延绵千米的宽广绿地，你会觉得是身在公园。

　　正泰集团宣传处处长廖毅就在这里办公。廖的办公室设在质检楼三层。办公室宽敞明亮，很多办公室还空着。

　　在温州乃至在浙江全省，像这样的“花园式工厂”并不少见。对于企业来说，这自然是实力的象征。绿地就像企业胸前的徽章，显露出企业的富裕和阔绰。不过，对于人均耕地只有半亩的浙江，尤其是人均耕地只有0.35亩的温州，这实在是太奢华了。

　　温州市统计局2005年初专门成立课题组，调查了2423家规模以上工业企业(即年产值在500万元以上的企业)的用地情况。调查结果显示，工业园区作为产业积聚的主要基地，不仅土地利用率和产出低下，而且土地浪费严重。温州全市到2004年底共建成10个工业园区，但至今园区内仍有43%的土地没有开发。工业园区内累计开发土地面积共计39.7平方公里，其中已建成投产面积只有22.8平方公里。园区厂房绝大多数是一层，二层很少，三四层基本没有。这些厂房占用土地面积超过3万亩，但建筑面积不足1.5万亩。

　　据温州市统计局调查，从2001年到2003年，温州全市建设用地总量增长了1.2倍，而GDP仅仅增长48%。温州市统计局李国洪处长告诉记者：“全市园区的工业集中度只有18%，每亩产值只有147万元，仅为全市规模以上工业平均水平的52.1%。每亩税收8万元，仅为全市平均值的三分之二。”

　　调查组还发现，温州有些企业拿到地后，迟迟不开工，有些甚至两三年闲置，这种荒地现象在各县市仍然存在。有些企业千方百计批到土地后，亦非立即建设生产，而是待价而沽，炒买炒卖，牟取暴利。有些企业批地建房的目的就是等待土地涨价，从中赚取差额。

　　在浙江义乌，记者曾走访著名的“义乌国际小商品城”二期工程。该工程占地800亩，于2004年10月建成。这天正逢周末，小商品城中却冷冷清清。据在此做生意的批发商说，二期工程是政府开发的，摊位费较高，生意并不好。记者在三层、四层看到，很多商铺还没有出租。而在一楼的大厅，已贴满了转让摊位的告示。

　　即使在浙江省，义乌市土地也非常紧缺。义乌市发展计划局副局长龚英祥告诉记者：“义乌市每年需要建设用地4万亩，实际上2004年只有1200亩的用地指标。现在有数千家企业在排队要地。”但与此同时，根据义乌市经济发展局产业发展科的一份内部报告，全市有3000多亩工业建设用地闲置或出租，有的土地已经闲置两年以上。报告并“建议市政府依法收回其使用权”。

　　记者在义乌市也看到，相当多的厂房分布于繁华闹市区，大型商场与工业厂房比邻而立，在“寸土寸金”的义乌市显得很刺眼。

　　杭州市萧山区多年来在浙江省占据着显赫的位置。2004年4月浙江省清理整顿开发区，萧山区国土资源局对已批未供和供而未用的两类土地进行全面清理，最后找回了2万亩闲置土地。

　　2005年1月21日，浙江省国土资源厅公开收回杭州侨兴工贸公司17.46亩的国有土地使用权。该公司早在十年前通过行政划拨获得使用权，但“至今未开发建设，造成土地长期闲置”。这样的案例在浙江并非少数。

　　“集体土地”、“农转非”和“协议出让”

　　一方面是土地和耕地资源的极度短缺，一方面现有土地闲置和圈占等浪费严重。这种反差到底说明了什么？

　　浙江大学经济学院教授姚先国认为，政府垄断是造成供地紧张和土地浪费的根源。“如果土地资源能够实现市场化配置，就不会在浙江看到‘花园式工厂’，更不会有土地的闲置和浪费。”

　　中国的土地一般分为两类，一是国有土地，一是农民集体所有的土地。农民集体所有的土地只能用于农业用途，如果转为工业用地，必须先征为国有。这就是所谓土地“农转非”，政府称之为“征地”。

　　在征地的过程中，政府是惟一的“征用”者。农民必须把土地交给政府，别无选择，得到的只是最高不超过土地年产值30倍的“征地补偿”。这不是一个农民集体与政府的平等交易过程，而是“买家惟一，出价已定”的交易。

　　农村土地被征用为国有土地后，按照用途可分为两类，一是商业经营用地，二是非经营性用地。依照现行《土地管理法》，商业、服务、金融、旅游等建设用地，属于商业经营用地，实行“招标、拍卖或挂牌出让”(简称“招拍挂”)；工业、仓储、交通等属于非经营性用地，目前实行“协议出让”。

　　一般认为，通过竞争性的“招拍挂”出让土地，由于买家有充分的竞争，出让价可反映该宗土地的真实价值，而“协议出让”，则是政府供地，企业用地。这实质上是政府为发展经济而优惠供地。

　　这种土地价格双轨制的形成，有其历史原因。改革开放前，土地是国有的，企业也是国有的。工业建设不仅是企业的经营行为，也是实现国家现代化的手段，因此工业建设实行向国有企业无偿划拨土地。改革开放后，私营经济逐渐发展，在政府眼中，私营企业“非我族类”，不能无偿供地。但政府为实现工业化，不能不向私营企业“协议出让”工业用地。于是土地开始有了“市场价格”。

　　如此看来，私营企业实际上也替国家分担了工业化的责任，国家的报酬就是低价供给土地。这造成现行土地有两种价格：一是市场价格，即“招、拍、挂”价；一是计划价格，即无偿划拨或“协议出让”价。

　　在高度集权的政治体制下，国有土地名义上属国家所有，其实是地方各级政府所有。由于经营性用地必须实行“招拍挂”，地方领导真正享有支配权的是工业建设用地。在工业建设用地上，地方政府作为国有土地产权的代理人，是惟一的卖家。虽说工业建设用地也有基准地价，但由于自由裁量权在政府手里，地方领导尽可以低价出让，甚至“零地价招商”。

　　在经济发达的浙江，工业建设用地，即政府对企业用地的“协议出让”总量相当高。从供给的环节看，政府征地是行政性行为而非市场行为；从需求的环节看，政府“协议出让”土地也非真正意义上的市场行为，只有“招拍挂”才算是真正的市场交易。正因为如此，浙江大学经济学院院长姚先国把浙江的土地交易称为“四分之一的市场化”。

　　一宗土地，三种价格

　　在浙江，土地是最紧缺的资源，同时也是政府最有意愿掌控的要素。地方政府之所以积极控制土地，也是事出有因。

　　道理实际上很简单：在“农地转非”、“协议出让”和“招拍挂”之间，有着巨大的利润空间。正是其中蕴含的利润，使得土地转用涉及的方方面面——除了失地农民——趋之若鹜。

　　首先，土地从农用转为非农用地，政府拥有绝对的权力。现行《土地管理法》规定，征用农民的土地，最高按农用地年平均产值的30倍补偿。而具体究竟补偿多少，则完全取决于政府有关部门。在大多数情况下，一般都是尽量压低对农民的征地补偿价格。

　　再如建设用地的“协议出让”，名义上是政府和用地企业协议确定地价，其实也大多是政府定价。在义乌，2004年开发区整顿前，连街道办事处、乡镇政府甚至村委会就可确定土地出让给谁、出让价格多少。现在权力已经上收到市政府，由市政府统一规划供应。

　　于是，同一宗土地可能有三种价格——农地征用价；工业用地价格；商业用地价格。

　　记者在温州采访时，经常看有农民打着“铲除腐败，还我土地”的横幅在一些政府部门前集聚。有村民反映，1995年年底，为修建温州瓯江二桥高速公路，龙湾区状元桥镇七个村有600多亩稻田被征用，每亩只补偿农民2.7万元，农民拿到手的只有1万元。

　　或许，状元镇状元桥村农民王森林更能体验其中的不公平。2002年初，温州市政府征用该村临近高速公路的39.2亩农田，平均每亩补偿3.9万元。这块地后被“协议出让”给一个称作“大森鞋业”的制鞋厂。据了解，由于大森鞋厂属于工业项目，当初协议出让时，每亩只有不到20万，现已翻了了十几倍。状元镇政府城建办公室一位主任告诉记者：“这块地现在每亩值200万元。”

　　同样一块土地，仅仅换了主人和用途，价格就有天壤之别。农用地征用，每亩2.7万元；而建造工业厂房，升至20万元；可是真实的市场价却在200万元。

　　杭州市也上演着同样的故事。一般来说，工业用地的基准价格只有商业用地的四分之一，而实际出让价格，工业用地只有同类地段的商业用地的五分之一到十分之一，甚至更低。

　　“经营城市”　

　　同一宗土地的三种价格都不是市场形成的，都需要政府参与才能定价，政府也顺理成章地享有和支配这三个价格之间的差价。曾有地方官美其名曰“经营城市”。

　　浙江很多县市政府的年度投资，远远超过其当年财政收入，其中的大批资金何来？玄机当在其间。

　　一个典型的例证是，义乌市2004年财政收入28亿元，但是光铁路改线扩建工程一项就需70多亿元。2003年10月全面开工的“小商品城”二期工程，总投资就高达30亿元。义乌市发展计划局副局长龚英祥对《财经》说：“出让土地占财政收入的比例相当高，政府当然不能放开土地。”

　　在温州，全市2004年财政收入182.4亿元，而全市国有单位的固定资产投资高达160亿元。

　　随着城市化进程的加快，土地作为最主要的资源和要素，越来越受到各级政府的青睐。地方政府通过低价征用农民的农用地，通过土地的“农转非”，垄断大量的土地资源，放入政府“土地储备中心”，集中转让“国有土地使用权”。地方政府出让一块土地，就一次性收取50年到70年的土地收益，对农民的补偿每亩只有数千元到几万元不等。

　　巨大的级差收益成为地方财政的重要收入来源，有的地方土地出让金占财政收入的比重甚至高达60%以上。

　　温州市土地储备中心成立于1999年6月。副主任汪筱芳告诉《财经》，当初成立土地储备中心的初衷就是“经营城市”。据汪介绍，到2004年底，市土地储备中心累计收回各类土地6492亩，共出让、划拨、调拨3690亩。土地储备中心通过“低买高卖”为市财政赚取20多亿元。另外，温州市土地储备中心还通过抵押国有土地向国家开发银行贷款16亿元，用于“经营城市”。

　　“经营城市”的另一个表现是，土地变成政府主导经济发展的“指挥棒”。

　　前些年，在全国范围内，各种形式和名目的开发区一度泛滥成灾。浙江也不例外。浙江省统计局一位处长告诉记者：“浙江过去是乡乡办区，村村办园，全省最多时有800多个工业园区，位居全国第二。”

　　浙江省统计局一位不愿透露姓名的处长对记者介绍说，仅浙江省省直部门就有七八个部门有权批开发区。如省发改委批经济开发区，省经贸委批工业园区，省乡镇企业局批乡镇工业园区，省科委批高新技术园区，省农委批农业示范园区，连信息产业厅也可以批信息产业园区。诸如此类，不一而足。一位基层干部对记者说，“为招商引资，浙江各地制定了很多不切实际的优惠政策，比如‘零地价’招商、税收优惠等，为此付出了沉重的代价。”

　　现实中，许多地方党政领导用自己掌握的土地资源和银行信贷资源来“经营城市”，按照自己制定的“产业规划”发展“支柱产业”，按照“重点扶持企业”名单“扶大、扶优、扶强”，造成企业的不公平竞争，也造成了政府和企业之间关系的异化。

　　一块土地，如果被规划为“基本农田”，那就只能是按照农业产值定价，即使转为建设用地，也只按“农地征用价”补偿；如果规划是工业建设用地，那就“协议出让”。如果被规划为商业经营用地，那就实行“招拍挂”出让。

　　接下来的产业规划，问题就更为复杂了。政府制定了产业政策和产业规划，发布“产业目录”，通过认定“重点扶持企业”，可以对政府认为的高新技术、高附加值、外向型、低污染的企业优先供地。相应地，对其他企业则限制或禁止供地。

　　政府掌握了规划权，也就掌握了对土地要素的行政配置权。政府可以根据自己的各种政治经济目的，对不同企业予以倾斜。结果往往是大型企业很容易拿到土地，处于发展期的中小企业却得不到政府应有的支持。“政府可能倾向于认为，自己比任何力量都更清楚公共利益所在，更清楚哪些项目应鼓励，哪些项目应限制。显然，这并非事实。”中国社会科学院工业经济研究所副研究员曹建海对此评论说。

　　浙江大学经济学院院长姚先国对这个现象深为忧虑。他分析说，政府垄断造成要素市场，扭曲了价格机制，事实上政府就创造出来了一块“租金”——与政府有着紧密关系的企业就能拿到便宜的土地，企业必定会设法来占有这块租金，金钱和权力的交换就自然而然地发生了。

　　中央财经领导小组办公室副主任陈锡文曾就此普遍的现象提出尖锐批评：“什么经营城市，其实不就是经营农民的那块土地吗？”

　　“土地管制”末路

　　中国改革开放已经进行了20多年，许多方面改革取得了很大的进步。但在土地要素这一块，地方政府仍然握有完整的权力。

　　据国土资源部统计，2004年全国共出让土地面积17.87万公顷，其中招拍挂出让的土地面积只占土地出让总面积的29.2%。而浙江省2003年有偿出让土地48万亩，而通过“招、拍、挂”出让的只有7.9万亩。

　　客观而言，浙江省各级政府职能转换工作走在全国前列。即使如此，浙江各级政府仍是土地资源配置的主体。在土地稀缺的前提下，地方政府作为惟一的供地者，又用行政的方式进行掌控，也就具有对土地巨大的自由裁量权。

　　浙江省正在发生的事实表明，由于政府对农村集体土地是“征用补偿”，工业建设用地“协议出让”，造成了土地的严重浪费，加剧了诸多生产要素的低效使用，更是推动经济高速粗放增长的根源。

　　土地是不可再生的资源，也是最基本的生产要素。行政性土地管制，不仅不能解决浙江土地紧缺问题，反而会使得现状进一步恶化。今天的浙江经济仍然保持着14%的增长率，但由于政府垄断了土地供应，加上政绩驱动刺激，就意味着土地的粗放使用。如此发展下去，终有一天浙江省会“无地可用”——那一天，将是浙江“发展的极限”。

　　对基层政府而言，保护耕地的收益很少，而成本却是三个——财政减收，GDP增速下降，就业率降低。但GDP增速、财政收入、社会稳定等正是评价官员政绩的主要指标。成本与收益不成比例，基层领导肯定选择“批地招商”。因此有识者指出，土地问题的根源不在土地本身，而在经济市场化和政治集权化的冲突。

　　记者在温州、义乌市等地的采访，还发现一个耐人寻味的现象：很多民营企业高层里都有前政府官员的影子，很多行业协会的领导都是由现任政府官员担任。一位企业家告诉记者，在温州，县乡政府部门中，干部或明或暗入股、参股企业乃属司空见惯之事。而公共权力作为官员掌握的资源，难免成为权钱交易的筹码。

　　著名经济学家吴敬琏曾于2004年两次到浙江调查，他也注意到了这个现象。他在和记者交谈时感叹，“浙江的民营企业家变了”，与20世纪80年代的实干不同，他们更多地注重与政府“处好”关系。对此，他深为忧虑。

　　温州市经济学会会长、温州大学城市学院教授马津龙指出：“政府垄断土地不仅没有缓解稀缺，反而造成了土地资源的低效使用。要改变这种现状，有赖于土地所有权问题的彻底解决。”

　　如此看来，在现存体制下，土地垂直管理、上收土地审批权，可能暂时遏制土地滥用，但是并非保护耕地的根本之策。“所谓实行最严格的耕地保护制度，其实就是实行最严格的政府审批制度，强化了土地管理部门的自由裁量权。”中国社会科学院工业经济研究所副研究员曹建海指出。

　　只要政绩评价体系不改变，地方政府就会有很多办法规避“最严格的土地审批制度”。风声过后，开发区热潮必然卷土重来。可如果高度集中的政治体制不改革，改变政绩评价体制又谈何容易。

　　健全的土地市场是最好的规划师，也是实现土地集约利用的惟一出路。如果每一块土地都有主人，如果每一块土地都能通过市场形成价格，那么就不会有土地浪费，也不会有土地的闲置，亦有助于经济增长方式的转变。

　　土地政策走在十字路口，是让市场机制充分发挥作用，还是继续加强行政管制，这是事关中国命运和未来的选择。-

　　苏振华 为浙江大学经济学院博士后