对地方政府竞争的规范

　　苏振华

　　对于为什么中国经济能够取得持续的增长有很多种解释，一般来说，制度创新是经济增长的一个重要的推动力量是被广为接受的看法。这至少包含两个层面的创新，中央政府的制度创新和地方政府的制度创新。

　　中央政府最重要的制度创新是作出了建设社会主义市场经济的决定，这一制度上的变革涵盖了全国的市场。但是，这不足以解释为什么各个省市经济增长的绩效会存在很大的差距，尤其是像长三角地区，在自然资源的禀赋上并不具有优势，但是经济绩效却在全国处于领先地位。

　　对于这种地区之间发展不平衡的现实，一个有说服力的解释是源于地方政府之间的竞争。所谓“地方政府竞争”，即市场经济各区域经济体中的政府，围绕吸引具有流动性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自己的竞争优势。静态地看，经济增长的源泉来自于技术进步、资本的投入和劳动力的投入，这都属于生产要素投入范畴，假定其他条件不变，则更多的生产要素投入必定会带来更快的经济增长。当各个地方政府动员要素投入的成效不同时，必定会形成地区之间增长上的差异。

　　在目前的社会制度安排下，地方政府会有动力发展本地的经济，原因在于：首先，分税制的实行，地方政府获取税收的范围缩小，但支出权的配置变动不大，因此有动力发展获取税收的增加；其次，现有的政绩考评体系对地方政府发展经济形成强大的激励；再次，发展经济也是当地居民和市场主体的意愿。

　　由于政府只是公共产品尤其是社会制度的供给者，本身不直接参与经济活动，而经济制度是影响经济绩效的最为关键的原因之一，因此，地方政府之间的竞争主要是制度创新上的竞争。事实上，招商引资是各级地方政府最为关注的工作重点，为了吸引资金，各级地方政府会尽力为投资方营造一个良好的“投资环境”，这表现为如对投资方减免税收、廉价甚至零地价供应土地等具体措施，其实质就是在经济区域之内推行更能够吸引资源流入的经济制度。

　　前不久，国务院出台的关于抑制房地产价格上涨的“八条意见”中，其中的一条是建立地方政府负责制，对住房价格上涨过快控制不力的，要追究地方政府有关责任人责任。表面上看起来，这似乎是以行政手段在干预市场，但是笔者认为，当把这一点放置于地方政府竞争这个解释框架之下来分析时，则可以得出的结论是，这条措施对于稳定房价是有非常积极的正面作用。

　　房地产的价格为什么持续上涨？理由非常简单，是因为供给不足，在源头上是土地的供给不足。那么为什么土地会供给不足呢？这就是一个系统性的问题了，远远不只是土地数量有限这么简单，其根本原因在于现行的土地制度，而这种土地制度又是地方政府为了发展地方经济而导致的必然产物。

　　我国现行的土地转让制度的根本特征是土地市场的二元结构，城市国有土地出让是双轨运行的，即存在协议转让与招标拍卖两种土地出让方式。用于房地产开发的土地是市场化的转让，开发商之间自由竞买，这一部分土地的成交价格非常高；而目前对工业用地实行的是协议转让，地方政府为了吸引资金的流入，协议转让的价格非常低，甚至是零价格。

　　由于协议转让的价格很低，企业自然有激励来多圈地，同时也会造成对土地的粗放使用，如大量的“开发区”里的土地闲置就是圈地价格过低的必然产物。当土地总的供应量一定时，用于工业用途的土地多了，则用于房地产开发的土地必然就少了。

　　而且，地方政府也有激励来推行这种政策。一方面，低廉的土地可以吸引来更多的资金流入，以推动区域经济的快速增长；另一方面，限量供应房地产开发用地，又会使得转让价格上升，地方政府可以通过转让土地获得更多的收入来发展地方经济。因此，实行这种差别政策，是地方政府从发展地方经济出发的“最佳”选择。

　　此次“八条意见”的实行，表面上看是行政手段，实质是市场手段，关键的一点就是改变了地方政府的竞争目标和竞争规则，进而会激励地方政府对开发用地的投放力度，在长时期内必然会对稳定房价产生积极影响。

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