农产品外贸逆向调控探源

　　2004年大量削减玉米出口，增加棉花进口，不仅没有熨平国内市场波动，反而加剧粮棉价格下跌，凸现中国农产品进出口调控存在制度缺陷

　　□ 常红晓/文

　　4月初，正是东北玉米购销的旺季，可吉林省玉米收购却有点冷清。尽管吉林玉米去年 12月就下跌到前年同期水平，但购销企业仍“按兵不动”，等待观望。与此同时，在小麦大省——河南，小麦价格则全面下跌。在很多农民眼里，新一轮“卖粮难”似又卷土重来。

　　尽管市场行情看跌，进口小麦仍蜂拥而至。据中国海关统计，2005年前两个月，中国进口小麦124万吨，比去年同期增加774.7%；同时，出口玉米61万吨，同比减少41%。业内专家指出，这只是去年粮食进出口调控政策的延续。

　　国内粮价下跌，进口却不断增加，业内人士称有些“看不懂”。更有学者指出，中国农产品进出口调控存在制度缺陷。2004年大量削减玉米出口，增加棉花进口，不仅没有熨平国内市场波动，反而加剧了粮棉价格下跌。

　　国务院发展研究中心农村部研究员崔晓黎对《财经》说：“如果不及时改变此种逆向操作，‘谷贱伤农’再次出现并非危言耸听。”

　　“逆向调控”

　　在中国，粮棉等大宗农产品一向被看做“重要战略物资”，其进出口受国内政策影响甚大。2003年10月的粮价上涨，又一次绷紧了中国“粮食安全”的神经。2004年初，由于决策者担心“粮食短缺”，中国的粮食进出口形势发生了180度的大转弯。

　　其具体的表现是：玉米出口急剧下降，小麦和棉花进口成倍增加。据农业部资料， 2004年小麦进口比2003年增长15.2倍，玉米出口则下降85.8%。与此同时，棉花进口达到创记录的198.4万吨，是2003年的2.1倍。

　　2001年-2003年，中国粮食连续三年都是净出口。到了2004年，由于进出口逆转，中国成为粮食净进口国，中国农产品贸易首次出现逆差。

　　同时，由于减免农业税和粮食直补，粮食增产9%，棉花增产30%。国内丰收和进口剧增相互作用，粮棉价格应声下跌。

　　尽管从长远看，中国仍需扩大粮棉进口，但学者一致认为，像2004年这样的限制出口和刺激进口是调控失误。农业部贸易办公室主任马有祥认为：“去年的进出口调控有点小题大做。限制玉米出口，大量进口小麦和棉花，压低了国内价格，抵消了中央惠农政策的效果。”

　　据马有祥分析，正是因为有关部门过高估计了国内供求的缺口，才出现粮棉进出口的“逆向调控”。亦有多位业内专家认为，中国政府对农产品供求的调控，至今仍没有摆脱“少了多，多了少”的历史怪圈——粮食少了，就千方百计刺激粮食生产，增加粮食进口，粮食很快供过于求，造成粮价下跌；随后就刺激和鼓励出口，号召农民搞种植业结构调整，粮食播种面积随之减少，粮价再次出现上涨；于是有关部门又马上挺出“粮食安全”的大旗，开始新一轮循环。

　　“逆向调控”造成的局面非常尴尬。例如，2003年年底，粮价稍有上涨，有关部门和专家就警示“中国粮食短缺的拐点可能提前到来”，此后政府千方百计增加粮食产量，同时大幅削减出口，增加粮棉进口。中国2004年棉花进口的配额是89.4万吨，实际进口高达198万吨，超过配额数量一倍多。到2004年秋季，棉花已跌破成本价，棉农赔得连成本都收不回来，承担调控市场重任的中国储备棉管理总公司则由于高价进口棉花，曝出6亿元巨亏。

　　所谓农产品进口配额，就是对农产品进口实行数量限制，配额内进口实行低关税，配额外实行高关税。如粮食和棉花进口的配额内关税是1%；棉花的配额外关税高达40%，2004年谷物的配额外关税是65%。

　　蹊跷的是，去年进口棉花198万吨，大大超过89.4万吨的配额，而且配额外关税由40%降至1%，与配额内相同。农业部农村经济研究中心主任柯炳生认为，这表明中国“主动扩大了进口配额”，是对棉花供求形势“判断不当，进口决策失误”。尽管棉花进口是企业自主经营行为，但是配额发放和配额外关税降低确是政府作出的决定，有关决策部门也难免“计划赶不上变化”之讥。

　　专家预计，由于进口调控失当，超量进口打压国内棉价，今年的棉花播种面积肯定明显下降，产量也势必降低。

　　决策失误环节

　　需要反思的是，这种“逆向调控”在决策机制上存在什么问题？

　　中国农产品贸易政策主要分进口和出口两方面。在进口方面，对大宗农产品，如粮食(小麦、玉米、大米)、棉花等实行关税配额管理，对大豆、园艺产品、畜产品等则实行单一关税管理。如大豆的单一关税为3%，无论进口多少均如此。

　　据农业部有关人士介绍，入世前，中国对粮棉油等十几个大宗农产品实行配额管理。其一般程序是：国家计委预测当年要进口多少农产品，然后向国务院打报告；国务院研究确定，再把配额发放到企业，这个过程是“不透明的”。入世后，配额农产品的配额发放和执行必须公开和透明，配额农产品进口的关税一经确定，不能随意改变。为确保配额的执行，国营企业分得的进口配额不能超过一定的比例。比如，小麦的国营贸易比例最高是90%，棉花是33%。

　　这就是说，目前中粮粮油进出口公司(下称中粮公司)作为专营小麦进口的国有企业，其分得的小麦进口配额最高不能超过配额总量的90%。而且，企业的配额如果当年没有用完，应该交回并重新分配给其他企业。

　　入世后到2003年9月前，中国的大宗农产品进口配额由国家发改委负责分配。每年10月，发改委公布下一年的粮棉进口配额数量，接受企业申请。企业只要通过发改委的审核批准，就可获得相应的进口配额并组织进口。

　　去年中国小麦进口723万吨，同比增长15.2倍。据记者了解，当前国内进口小麦的90%都是由中粮公司垄断经营，其他民营企业只能获得10%的进口配额。郑州粮食批发市场研究预测部经理刘正敏告诉记者，由于2004年3月国内小麦价格上涨过快，国家对委托中粮公司代理进口的小麦免收13%的增值税，小麦进口成本大大降低，大大激励了进口商的积极性。

　　中粮公司小麦部经理马立均则认为，他们是执行国家的宏观调控政策。中粮公司去年进口的小麦中，95%以上都是接受国家的委托代理进口，进口小麦又大部分用作国家储备。

　　在粮棉出口方面，则仍然实行国营进出口企业为主的国家计划管制。国家根据当年国内的生产情况和供求关系下达相关品种的出口计划，由国家核准的国营公司对外签约。具体主管部门是发改委。

　　当前，中粮公司实际上垄断了小麦、水稻的出口权。据中粮公司称，“1998年-2003年中粮公司累计出口大米占全国大米出口量的98%，成为中国大米出口的主渠道和惟一窗口”。

　　而玉米出口，国家核准对外签约的国营公司只有吉粮集团和中粮公司，这两个公司每年出口玉米约占全国玉米出口总量的50%。其他国内公司要出口玉米，必须与它们签订代理出口协议，并支付一定的出口代理费。

　　中国对玉米等粮食出口也有一定的配额限制。在国家认为需要限制出口时，就会减少出口配额数量。2004年的玉米出口调控正是如此。

　　据中粮公司玉米部有关人士介绍，如果出口企业申请不到出口配额，就无法组织出口。去年发改委经贸流通司只发放了440万吨玉米出口配额，实际出口只有232万吨。今年第一批玉米出口配额是300万吨，中粮拿到的配额只有30万吨。

　　郑州粮食批发市场研究预测部经理刘正敏也告诉记者：“2004年国家降低了玉米出口支持力度，减少了玉米出口配额数量，导致玉米出口锐减。” 而去年小麦、水稻出口的减少，也与这种出口计划控制有关。

　　有关专家透露，去年的粮棉进出口调控，很大程度上是发改委主导，商务部的发言权并不大。农业部则主要负责粮食生产，也无权决定进出口数量。发改委作为宏观调控部门，同时负责国内粮食和棉花的总量平衡和调控。????????

　　但发改委经贸流通司一位官员告诉《财经》：“粮食的进出口政策是国家宏观调控的一种手段，应为粮食安全服务。进出口政策是国务院决定，我们只是负责执行。进出口政策中有些具体操作细节是不能公开的。”

　　知情人士介绍，粮食和棉花进出口的决策过程，很可能是国家粮食局提供粮食市场供求信息，国家发改委提出调控建议，最后由国务院决定具体调控政策。有关部门提供的基础信息是否准确、全面，政策建议是否符合实际，将直接影响国家宏观政策的准确度和灵活性。

　　改进之道

　　目前，中国的粮价仍维持在相对高价位，并未跌到2003年10月前的水平。尽管如此，去年在玉米出口和棉花进口上出现的“调控失误”仍可视为一个警告：中国必须改变目前进出口管理上的“部门分割、行业垄断”的管理体制，同时要着眼长远，对农产品贸易政策及早作出制度安排，建立科学的农产品外贸调控体系，实现中国农产品的供求平衡。

　　对于“逆向调控”的制度原因，专家分析指出，这与中国的农产品贸易管理体制落后有关。著名农业政策专家、中国农大教授安希亻及指出：“中国的农产品贸易政出多门，条块分割。农业生产归农业部，农产品贸易归发改委和商务部管理；即使有明文规定职责划分，农业经济活动总是连贯的，生产与加工分离，贸易与生产分离，进口与出口分离，协调费时费力，往往贻误商机，带来损失。”他认为，这种在计划经济体制下建立起来的行政管理结构，很难适应市场经济的要求，也不利于在WTO时代提高中国农业的国际竞争力。

　　农产品进口配额分配呈现部门分割格局即为例证。2003年9月以前，管理农产品进口关税配额只有发改委一家。商务部成立后，关税配额管理则一分为二。发改委负责粮棉进口配额管理，商务部负责油脂油料、糖料、羊毛等进口配额。

　　国家发改委宏观经济研究院蓝海涛博士就此指出：“现行农产品关税配额制度可能是体制转轨阶段部门之间利益相互妥协的结果，具有典型的过渡型特征。两个部门双重管理，企业申请农产品关税配额要区别不同的农产品，分别走原计委和经贸部门两条线。两大部门在受理农产品配额申请时，要在不同层次的委托机构和授权机构之间互相抄报信息、协调工作，效率很低。”

　　国务院发展研究中心农村部研究员崔晓黎认为，目前国家粮食局管粮食流通，但它缺乏粮食生产的信息和进出口信息；农业部管农业生产，却未尽掌握流通信息和贸易信息；粮棉进出口调控由发改委负责，其他农作物由商务部负责，他们又不熟悉生产信息。要制定适度的进出口调控政策，必须兼顾农业的生产、加工和流通，同时要统筹国际市场和国内市场供求形势，才不至于综合判断出错。

　　学者指出，随着中国经济日渐开放，由于国内外市场需求的联动性和复杂性，单纯依靠经验预测而设立的进出口计划控制目标，已经很难适应WTO的要求。由于我国的调查手段落后，统计数据不能很好反映市场供求的真实情况，预测往往偏差较大，设立的进出口计划控制目标也容易走样。

　　例如，2003年政府有关部门设立的大豆进口计划控制目标为1200万吨-1300万吨，但后来却被迫一再调高进口控制目标，他们预期的大豆收获季节价格大跌现象并未发生。去年的棉花预测是需求大增、缺口很大，事实证明也不准确。

　　业内专家指出，当务之急是建立统一、高效的农产品贸易管理体制。如果时机成熟，可在近两年将粮食、棉花的关税配额管理全部划转商务部门；如果时机不够成熟，可先划转棉花，待运行平稳、积累经验后，再划转粮食。划转后，发改委集中于粮棉总量的宏观调控，不再负责农产品进出口具体操作。假如管理体制能够理顺，则应相应建立宏观调控部门与农产品进出口管理部门间的高效互动机制。宏观调控部门根据价格、供求、储备等情况发出调控指令，协调商务部、农业部、质检、海关等农产品相关部门的行动，实现重要农产品进口的宏观调控目标。

　　专家们认为，在构建科学管理机制的同时，需要同步完成的工作是尽量降低国营贸易的垄断程度，淡化大宗农产品进出口中“战略物资必须由国有企业垄断”的观念。同时，要避免一些国有企业形成的既得利益集团借“战略物资”概念，行贸易垄断之实。