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文/张 生
1800年的中国，“富甲天下”——GDP约占世界总额的25%，差不多相当于今天美国经济在世界上的地位。但财政能力之低下，令人瞠目结舌，政府岁入不过三、四千万白银。所以，“和珅跌倒，嘉庆吃饱”，但10亿两白银的转手，只能说明中国财富聚散的非制度化特征。鸦片战争以后，近代海关成立，立即以制度化的运作，聚集起庞大的财力，成为中国
财政、经济、金融的要害所在，并在政治面发挥了巨大的影响。
这样一个要害部门，实权却不在中国人手中。李泰国、赫德、梅乐和等外籍人士相继担任总税务司；海关的收入保存在英国汇丰银行等外国银行中，直接偿付外债；关税税率还须与列强协商确定。民国肇造以还，外国税务司作为每一任中国财政部长太上皇的地位不曾动摇，而细节之处，尤其惹人争议——以1930年代为例，总税务司月薪4000两白银，各关税务司月薪700-1500两，副税务司500-650两，住房、休假、花红等等尚在其外，海关洋员每年耗费总计达2000万两之巨！于是，虽政治立场迥异，而中国各界莫不奔走呼号“关税自主”。
1927年4月15日，蒋介石挟少数派在南京另立中央时，不惟武汉方面声讨通缉，列强虽近在沪滨而态度不明，“合法性”焦虑乃占据国民政府各要人思考中心；加上军费开支浩大，挹注无方。遂思以“改订新约”为名，一换得西方之变相承认，二乘势掌握当时中国最大的合法财源。“改订新约”的核心内容之一，厥为“关税自主”。
此前，1925年，北洋政府曾召集列强在北京召开关税会议，梁士诒代表中国提出《关税自主大纲》，要求立即解除与各国条约中关于关税的束缚；中国自1929年1月1日裁撤厘金作为回报；关税税率以5%为基础，附加税5%，奢侈品最高税率30%。日、美、英各国均提出不同方案，但大体承认5%基础上附加2.5%，奢侈品加5%的原则。各方争执不下，最后宣言：“各缔约国(中国在外)兹承认中国享受关税自主之权利。允许解除各该国与中国现行各项条约中所包含之关税束缚。并允许中国国定关税定率条例于一千九百二十九年一月一日发生效力。”这一差不多相当于“关税自主”的宣示，因政权之更迭而为南京国民政府所承接。1928年7月25日，美国率先与国民政府签订《中美关税条约》，欧洲各国随后跟进。
日本此时表达了异议，理由是中国并未裁撤厘金。这一点，蒋介石并不意外。1928年5月，蒋介石率领百万大军举行二期北伐，节节胜利之际，日军制造“济南惨案”，意图阻碍中国统一，蒋即明白日本将为其终生之敌。在南京政府委曲求全的方针之下，1930年5月，《中日关税协定》签订，日本设定条件，同意中国3年后关税自主。
1929年2月1日，南京国民政府实施首次自主之关税税率，其中，出口税部分未做变化(7.5%)；进口税部分，将之前的一律5%改为7级等差税率，最高税率27.5%。此次税率的调整，使关税收入从1928年度的1.79亿元提高到1930年度的3.13亿元。
1931年1月1日，国民政府挟中原大战胜利之威，号称与民生息，将因镇压太平天国而创造的厘金取消。此项税收当时总额达1.3亿元之巨，事实上造成收支之失衡，财政部长宋子文乃在当天将进口税率改为16类647目，最高税率达50%。6月1日，出口税方面也进行了改革。这一税则，经受了这一年“九一八事变”和“一二八事变”的严峻考验。1933年5月，《中日关税协定》期满，宋子文立即修改进口税则，最高税率提到80%的历史高点，这一税则被认为是抗战前最具民族产业保护意义的，明显有限制日货倾销的作用。
但是，1933-1934年间，基于对国际国内形势的判断，蒋介石认为可以将对日问题押后处理，妥协退让成为国民政府政策基调。就在上述政策逐渐成形之际，蒋对以预算平衡为财政目标、反对军费无限膨胀的宋子文失去了耐心，1933年10月将其免职，以孔祥熙代之。1934年，孔对关税税则进行了战前最后一次重要修改，在“剿匪善后，需款浩繁”的指针之下，进口税则中增加的项目有1500余万元，减少的项目合计300余万元，而尤其被舆论批评的是：“它的重要目的是推翻1933年5月国定税则的精神……就是要转向到中日互惠协定时代那种歧视民族资本发展的路线上去。”
从1928年到1937年，国民政府的“关税自主”以不断提高税率为基本特征，不同货品税率的变化，是学界和舆论关注的焦点。以今天不断降低关税以促进世界贸易的眼光看，当然成问题。但在当时，国际金融、贸易体系崩溃，各国都在竞相提高关税税率、树立贸易壁垒，日本这样地狭人多的国家所期望中国的就是倾销其商品，占据英、美原占有的市场。事实上，1934年6月以后到1936年，美国在华市场占有率从27.8%下降到19.6%，而同期日本在华市场占有率从10.6%上升到16.6%，此消彼长的背后，正是美、日矛盾的不断激化。1934年税则被当时各界解读为对日妥协的明证，非为无因。
当然，不管以什么标准看，相对于北洋时期，国民政府的“关税自主”取得了相当的成绩。以收入而言，1934年度到1936年度，分别为3.53亿元、2.72亿元、3.79亿元，稳定地占国民政府总收入的1/3以上，有的年份甚至达到3/5，这些钱，也有一定数量用到了教育、文化、交通、厂矿、国防等事业上，对中国早期现代化因素的积累起到了积极作用。不惟如此，海关主权也在不断收回中，到1937年，全国39个口岸，已经有1/3的税务司是中国人；总税务司仍是外国人，但国民政府要求其“摆脱一切政治性的、超出本职之外的职权和联系”，明确他只是中国政府的一个外籍雇员；中央银行逐步取代外国银行保管关税税款，增强了中国的金融实力。
(作者系南京大学中华民国史研究中心教授)
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