统计独立破题

　　《统计法》修订和统计体制改革正在紧锣密鼓进行中。作为行政体制和政治体制的一部分，统计体制改革变数尚多

　　　□本刊记者 常红晓／文

　　浙江省温州市企业调查队副队长蔡广照近来心情复杂。全国范围内的统计体制改革正 在进行中，他所在的温州市企业调查队要与农村调查队、城市调查队合并，成立新的温州市调查队，由国家统计局垂直管理。

　　蔡广照的企调队本来有24个人员编制，由于经费不足，只有五个人在工作。“我们工资人均一年5万元，中央只给1.3万元，其他靠省企调队和市政府补贴。”蔡广照说，“如果与地方彻底脱钩，今后市政府的补贴可能取消，日子就更紧了。”

　　不过，蔡广照对改革表示理解。“统计调查是经济决策的基础，现在的数字水分太大，不改革不行。”

　　“撤并升格，垂直管理”

　　改革正式启动于今年3月16日国务院办公厅转发《国家统计局直属调查队管理体制改革方案》(下称《方案》)。《方案》的具体内容被专家概括为八个字：“撤并、升格、垂直管理”。

　　首先是撤销国家统计局直属的各级农调队、城调队、企调队，合并为各级新调查队，其中省(区、市)调查总队31个，副省级城市调查队15个，市(地、州、盟)调查队318个，县(市、区、旗)调查队887个。

　　其次是垂直管理。改革后，“各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。”

　　三是提高新调查队的级别。省级调查总队由过去的副厅级升为正厅级，省以下依次类推。

　　对于各方关心的经费和资产问题，《方案》规定：“ 国家统计局各级调查队的经费来源，维持原三支调查队的经费渠道不变。各级调查队为地方服务的调查项目所需必要经费，列入地方财政预算”；“目前三支调查队使用的办公用房、各种设备、网络资源等资产，由国家统计局各级调查队继续按原方式使用，其产权关系维持现状。”

　　国家统计局内部机构也有大幅调整。《方案》提出：“国家统计局增设农村社会经济调查司和城市社会经济调查司，组建国家统计局服务业调查中心”；“撤销国家统计局农村社会经济调查总队、城市社会经济调查总队和企业调查总队。”

　　20多年来，中国的统计管理体制一直实行“统一管理、分级负责”。对此次调查队体制改革，国家统计局政策法规司司长程子林如此概括：“改革的核心是把三支调查队合并、升格，原来是委托地方代管，今后由国家统计局垂直管理。”

　　统计修法提速

　　与调查队体制改革并行的，是《统计法》修改进程加速。

　　“目前统计工作的很多问题都要靠修改《统计法》来解决。”国家统计局政策法规司司长程子林告诉《财经》，“我们希望通过这次修法，使之适应市场经济的要求。”

　　现行《统计法》于1983年12月8日通过，1996年5月15日进行过一次修正。由于其基本框架形成于20年前，带有明显的计划经济烙印和条块分割的特点，对统计部门的经费保障、统计工作计划的制定、执行和检查、全国性统计数据发布的程序和责任机构、新增统计调查项目的审批程序等，都未作出明确规定。

　　依据现行《统计法》，企事业组织、个体工商户有统计违法行为者，给予经济处罚，国家机关、社会团体如果违反统计法律法规，则不受经济处罚。中南财经政法大学教授、湖北省统计局副局长叶青指出：“从统计执法实践看，违反《统计法》规定，随意制发统计报表、随意发布统计信息、伪造篡改统计资料等统计违法行为的主体，恰恰是各级行政机关，而这些违法的主体又不受法律的制裁，这是《统计法》的一个重大缺陷。”

　　又如，《统计法》虽提出了“独立统计”的基本原则，但该法第七条却规定：领导人“如果发现数据计算或来源有错误，应当提出，由统计机构、统计人员和有关人员核实订正”。“这句话表面上看没有问题，但是正给很多领导人干预统计工作提供了所谓的‘法律依据’。领导人发现或‘认为’数据‘有问题’，就向统计局长提出；而统计局长的职位受制于地方领导人，很难抗拒领导的意见。”程子林对《财经》说，“立法的出发点很好，但是后果很坏。”

　　有专家认为，统计工作的专业性很强，可能存在数据计算和来源有误，但是领导人一般很难发现。统计数据或来源出现错误，全社会每个人都可以监督，不能把其突出地作为领导的一项特殊权力，更没有必要写进《统计法》。

　　从近年来全国统计执法情况看，虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料案件约占查处案件总数的60%。很多统计干部反映，现在的领导干预统计数据，一般不会自己亲自改，也不会编造数据，都是统计局“被迫造假”。由于统计局长的命运掌握在地方领导手里，面对丢官位还是造假数的抉择，统计局长肯定选择后者。在造假被查处时，有些统计局长甚至主动替领导承担责任。这使统计违法的取证和查处都非常困难。据国家统计局介绍，《统计法》实施22年来，受处分的地方官员中，最高的是县级干部，县级以上没有一个。

　　“我们到基层查处统计违法案件，一旦查清属实，地方马上就处分统计局长。我们认为在很多情况下，地方领导应负主要责任。但统计局长这时对调查组说，没有领导的事情，都是我一个人干的。最后只能不了了之。”程子林苦笑说。

　　今年4月26日，全国人大《统计法》执法检查组向人大常委会提交执法检查报告时认为，当前统计违法严重，许多都与《统计法》不够完善有关，建议适当加快《统计法》修改工作。据悉，全国人大还正式向国务院发函，要求落实执法检查组的建议。

　　此后，国家统计局于5月11日正式启动《统计法》修改工作。5月13日，国家统计局发布公告，面向全社会征求《统计法》修改意见。据国家统计局政策法规司长程子林介绍，为实现“开放式”立法，国家统计局还邀请统计学、法学、经济学、管理学等方面的专家，组成专家咨询组，共同研究修法工作。《统计法》修改已正式启动，有望在年内提请国务院审议。

　　据程子林介绍，这次《统计法》修改，首先要把强化“统计独立”的内容写入《统计法》，同时进一步强化“为统计调查对象保密”的法律原则，加大对统计违法的处罚力度。

　　“统计独立”之难

　　所谓统计的独立性和中立性，是指统计部门的统计业务需独立进行，不受行政部门的干预，不事先带着任何观点或偏向开展统计调查；统计数据反映客观的经济与社会的运行状况，不代表任何部门或团体的利益。

　　但在现实中，更多的是统计机构和统计人员不独立。地方领导屡屡干预统计调查，统计数据服务于领导的政绩，“官出数字，数字出官”普遍存在。

　　2002年11月，十六大召开前夕，时任总理朱镕基与时任副总理温家宝视察国家统计局，平日很少题词的朱镕基欣然挥毫：“不出假数”，温家宝的题词则是“真实可信”。这八个字后被做成铜字，挂在国家统计局一楼大厅的影壁上，每天到此上班和办事的人都耳熟能详。但是，尽管高层决策者期望殷殷，但是统计造假仍屡禁不绝，时有发生。

　　2000年-2004年五年间，全国各省区市核算的GDP汇总数，比国家统计局核算的全国GDP总量分别高出8.7%、9.7%、11.7%、15.6%和19.5%；各省区市核算的GDP增长速度的加权平均数，分别比国家统计局核算的数据高出1.7%、2.2%，2.6%、3%、3.9%。上述误差表明，政绩造假相当严重，统计造假呈愈演愈烈之势。

　　记者在采访中了解到，湖北省枝江农调队员写了一篇关于农村水利问题的调查报告，被国务院政研室采用。但当地党委、政府认为给当地抹了黑，责令此人检查，并动用纪检监察机构组织调查，还罚款200元。统计独立之难由此可见一斑。

　　统计体制是政治体制的一部分。在当前行政体制下，地方统计局干部主要由地方管理，很难抵制地方领导对统计工作和统计数据的干预。十届全国人大常委、九三学社中央副主席贺铿曾任国家统计局副局长，他深知统计独立之难：现行政绩评价体系以各项统计数据反映各级领导的政绩，统计数据也由地方统计局搜集和汇总上报。这样，地方领导的“政绩单”实际上由领导自己任命和管理的干部来填写。统计工作的独立性因此大打折扣。

　　厦门大学教授曾五一对《财经》说：“实践证明，宏观统计指标不适宜用于政绩考核。政绩考核有两种，一种是通过民主选举，行政官员的政绩与选票多少相联系；一种是通过统计数字指标考核。但后者必须由具有高度独立性的调查机构负责，并建立严格的检查和审批制度。”

　　现有的财政体制也是造成统计不能独立的重要原因。国家统计体系从经费到机构高度依赖地方财政。据湖北省统计局副局长叶青调查，省级以下统计部门业务经费严重不足，有不少统计局都是负债工作。当前湖北省县市一级统计局上划业务经费仍执行1984年的标准，平均每个县每年不足3万元，其它经费靠本级财政支付。而地方财政状况普遍偏紧，统计局的各类补贴由于自身没有创收渠道而不能到位。

　　记者了解，湖北省城调队编制110人，每人每年按2万元下拨经费，省农调队编制196人，每人每年按1.8万元下拨经费，连维持正常的人员工资和医疗费都有较大缺口。由于经费紧张，这两支调查队在职人员远远低于编制数。

　　“数出多门”迷惑

　　中国统计体制的另一个问题是，中央综合统计与部门统计协调困难，各自为政，部门分割。

　　在现行行政体制下，国家统计局是副部级单位，规格低于其他国务院组成部门。国家统计局在统计调查项目管理和统计资料管理上缺少权威性；综合统计系统与部门统计系统之间、中央与地方之间，在统计方法制度、指标设计、调查方法等方面经常发生冲突，难以取得一致的意见。一些部门随意对外公布国民经济和社会发展的重要统计数据。部门间一些重要统计指标口径不一致，造成数出多门，相互抵牾，使用者无所适从。

　　中国的耕地统计就是一个例证。2004年国土资源部的数据是18.5亿亩，国家税务总局农税局的农业税计税面积数据则是12.6亿亩，而农业部经管司掌握的农村二轮承包面积则是14.25亿亩。国土资源部的数据被认为是法定数据，但是由于各省对国土资源部的详查数据存有争议，1997年后《中国统计年鉴》一直沿袭1996年分省的土地详查数据，并不发布年度耕地面积变更数据。中国耕地如此“数出多门”给粮食补贴、农业税减免、耕地保护工作造成诸多困难。

　　统计体制“部门分割”的结果是随意制发报表。当上级政府综合统计部门需要统计资料时，首先想到的就是向下级政府综合统计部门布置，而不管同级政府部门统计是否已取得此项统计资料。据辽宁省本溪市调查，企业需要填报的报表多达519种，其中国家各部委、省直属各部门和市属各部门下发的报表414种，占报表总数的80%。

　　据甘肃省统计局2002年调查，皋兰县四个基层单位每年要承担来自不同方面的统计报表373种，其实134种未经审批或备案，不少是重复调查。在这些报表中，统计指标多达1.53万个。如此泛滥的统计报表，使基层单位和统计干部不堪重负。

　　不同政府部门统计机构之间，在职能上交叉、重叠。例如主要农产品产量、乡镇企业产值、失业率、进出口贸易、利用外资、人口等指标，均有多个政府部门统计机构在同时统计，不同部门通过抽样调查、定期报表和普查方式取得的同一种统计数据缺乏必要的衔接。 同时，政府各部门统计的统计指标、计算口径、指标代码等都由部门自主决定，缺乏与综合部门和其他部门的协调。这在中央政府各部门表现尤为突出。

　　“数出多门、数字打架”状况频繁出现，既加重了基层统计人员的负担,造成了有限资源的浪费，也破坏了政府统计数据的可比性和协调性，损害了官方统计的权威和声誉。

　　是否需要两个统计系统

　　无论如何，统计独立是统计体制改革的核心。此次修改《统计法》和进行调查队体制改革，都是朝向统计独立、建立集中统一的中央统计管理体制的目标迈进。

　　但不少学者对改革持谨慎乐观态度。中国统计学会副会长、厦门大学教授曾五一认为，统计体制是行政体制和政治体制的一部分。受制于现有体制，此次调查队改革不失为一个具有可行性的过渡方案。但这一改革要想取得成功，必须解决两个问题。第一是搞好地方统计局和地方调查总队的协调与分工合作。第二是国家必须为调查队配足足够的编制，提供充分的财力和物力支持。如果做不到这两点，地方调查总队离开地方支持就很难开展工作，也很难保证真正的独立性。

　　据记者了解，新的调查队合并后，仍然与地方统计局同属一个党组，地方统计局长任党组书记。如此安排虽有助于工作协调，但也会影响中央直属调查队的独立性。尤其是调查队改革后，保持原有经费渠道不变，让不少学者虑及统计独立能否实现。

　　全国人大常委、九三学社中央副主席贺铿还考虑到一系列潜在的矛盾：调查队合并后实行垂直管理，如何平衡各省收入水平的差异？三支调查队合并后统计业务如何整合？新调查队到底是事业单位还是行政单位？他认为，由于方案实施后不可能摆脱对地方统计局的依赖，这次改革不可能建立起统一、独立的中央统计系统，“改革一两年内不可能出现奇迹性变化。”

　　诸多学者和政府官员一致认为，需要从现实出发，建立科学的政府统计体制。一个现实问题是，如何协调中央和地方两个统计调查系统。

　　厦门大学教授曾五一认为，改革后，各级调查队独立调查、独立统计、独立上报，主要为中央政府服务；而地方统计局则为地方政府服务，这就形成中央和地方两个统计调查系统。

　　全国人大常委贺铿也认为，在中国的现实情况下，恐怕需要中央和地方两套统计体系。“不能让地方政府决策时，为了一个数据去求中央统计系统。”建立中央和地方独立的调查系统，分别为中央政府和地方政府服务，不仅理论上可行，而且有可操作性，国外也是这样做的，可为中国未来国家结构形式的演进预留制度空间。

　　但建立两套系统，重要的是要保证全国统计不受地方统计局的左右。在贺铿看来，现在最大的问题是县市两级的统计水分太大。如果中央统计系统独立运行，不管地方如何吹牛，说大话，也不会干扰全国数据的准确。”

　　厦门大学教授曾五一认为，一个理性的地方领导还是希望下级给他报真数，而在向上级报告时，自己则可能选择上报对自己有利的数字。目前，数字造假大多在省级以下官员，省级以上干部造假的动力并不大。因此，应对“省以下统计机构实行垂直管理”，对省级统计局实行“双重领导、分级管理，地方为主”。省级以下的地方政府统计机构则可“集中统一、垂直领导”；乡镇以下的统计机构，作为上级统计局的派出单位。这样一方面有利于调动中央与省两级的积极性，另一方面可以增强地市以下统计机构的独立性，提高统计监督的力度。

　　重整中央统计系统

　　诸多专家还建议，中央统计系统也需要重新调整。

　　首先，国家应该建立全国统计协调委员会。由分管统计工作的副总理担任协调机构的负责人，各有关部门负责人和学界、公众的代表参加，加强统计协调的力度。

　　按照统计学者的理想设计，全国统计协调委员会应该承担四项任务：一是协调中央综合统计与部门统计之间、中央综合统计与地方综合统计之间的关系；二是研究全国性统计调查计划和协助制定有关统计法律法规；三是审查政府统计工作计划及其执行情况，监督执行统计法律、制度方法和统计标准；四是协调政府统计机构与统计数据用户之间的关系，就重大问题及时向统计部门提出咨询建议。

　　以贺铿为组长的“中外政府统计体制比较研究”课题组提出，“统计协调委员会的成员由政府各部门、地方统计机构负责人、院校和研究机构、工商协会等代表组成，分管统计工作的国务院领导和国家统计局局长分别担任委员会的主席和副主席。”同时，课题组建议“根据协调的任务和特点，委员会下可设若干个协调小组，如部际间统计协调小组、地方统计协调小组、专业统计协调小组等。全国统计协调委员会秘书处设在国家统计局。”

　　其次，在国家统计局内部，应合并现有的三支调查队，成立中央统计调查局，下设省级分局和地区办事处。中央统计调查局各级机构应属行政单位，负责国家统计局各类直接调查数据的搜集工作，其人员、经费、业务均由国家统计局统一管理，垂直领导。

　　国家统计局内部也应按照专业统计分工，设立若干专业统计司(农业、工交、贸易、人口与社会、价格、住户等)。除此之外，应设立“国民经济核算司”、“综合统计司”、“统计技术与人才开发司”、“行政管理司”等。

　　其三，对于中央部门的统计，专家认为，需要重整政府部门统计系统，中央政府部门统计机构由国家统计局派出。专家建议，对于财政(含税收)、金融(含外汇、股市)和对外贸易(含海关)等重要经济部门统计，其统计机构的编制和主要干部的任免应当由国家统计局统一管理。

　　全国人大常委贺铿认为，应该由国家统计局向各中央部委派驻统计专门机构和人员，提高部门内部统计的独立性。“这个难度要小一点，比中央与地方关系更容易协调。”

　　他指出，目前财政部和央行都有类似的统计部门，关键是谁来管理和任命部门统计机构的业务和领导人。改革后，国家统计局派出机构的经费应有保障，不受所派驻部门的干扰。-

　　中国统计体制概要

　　统计体制是一个国家组织领导和管理统计工作的体系和制度，包括相关立法、统计组织机构、人员配备及职能安排、经费来源、有关统计资料的收集方法、国民核算体系、统计资料的对外公布和对外服务的制度规定等多方面的内容。

　　中国的统计体制经历了四个阶段：

　　一是建国初期的地区分散型。

　　二是1952年至1966年的相对集中型。在此期间，针对“大跃进”出现的浮夸现象，为了加强和改进统计工作，中共中央、国务院1962年曾提出要实行“一垂三统”的统计体制，即国家统计系统在统计业务上垂直领导，在编制、干部、经费上统一管理。

　　三是1966年-1976年“文革”期间，统计工作遭受严重破坏，统计机构被撤并，统计工作几乎完全中断。

　　四是1977年至今，各级统计部门和机构恢复建立并不断得到加强，国家颁布了《统计法》，统计工作开始走上法制的轨道，逐步形成了现有的统计体制。

　　经历上述四次演变，当前中国官方统计体系包括两大部分——政府综合统计系统和政府部门统计系统。

　　一是政府综合统计系统。由国家统计局、县级以上地方人民政府统计机构、乡镇配备的统计机构以及农村社会经济调查总队、城市社会经济调查总队和企业调查总队构成。国家统计局负责领导全国统计工作，对地方统计局实行“双重领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理模式。

　　地方各级统计局受同级政府和上级统计局的双重领导，人员配备、干部任免等行政管理方面主要由同级政府决定，统计业务上则以上级统计局领导为主，同时地方政府任命统计局长时要征求上一级统计局的意见。地方统计局所需的经费一部分由中央拨款，一部分由地方拨款。国家统计局对下属的三支调查队，实行“集中统一、垂直领导”，调查队的全部统计业务及人员编制、干部、经费等均由国家统计局垂直领导，统一管理。但事实上，各地的调查队在组织关系、行政管理乃至经费编制等方面与地方统计局有着千丝万缕的联系，并受同级统计局党组的领导。

　　二是政府部门统计系统。由国务院和地方人民政府下设的各部门设立的统计机构与人员组成。国家统计局对其他政府部门统计机构之间的指导，主要体现为业务审批和行政协调。

　　摘自厦门大学教授曾五一相关论文