乡权之变(结语)：乡镇往何处去

http://finance.sina.com.cn 2004年10月09日 11:36 《财经》杂志

　　结语：乡镇往何处去

　　随着“中国五年内取消农业税”正在逐步变为现实，各省的乡镇机构改革也已经或即将启动。而黑龙江、吉林作为先行免征农业税的试点省，只是揭开了全国“后税费改革”时代的序幕。

　　中国的农业、农村、农民“三农”问题积重已久，沉疴难医。免征农业税无疑是其中一剂“猛药”，对减轻农民负担堪称釜底抽薪，对于农村变局也有“牵一发而动全身”之效。

　　但是，免征农业税后，如果配套改革跟不上，农民能否真正受益还是未知数。陈大光把与配套改革相关的问题归纳为“钱从哪里来，人往哪里去，失地怎么补，债务怎么还，公益如何作，社保如何办”。这一系列问题不仅黑龙江省碰到了，今后免征农业税的试点省都将面对。

　　另一方面，减免农业税后，乡镇事务已所剩不多，乡镇政府职能越来越弱化。乡镇政权向何处去，已经成为决策者不得不面对的问题。

　　华中师范大学中国农村问题研究中心副教授吴理财如此看待黑龙江的实践：“黑龙江的做法，其实已经把乡镇政府变为县政府的派出机构。表面上乡镇是一级政府，其人、财、物、执法权都很少，实质上已经沦为县政府的办事处。”

　　农村问题专家温铁军在接受记者采访时认为：“50多年的实践证明，小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权。县级以下本来就不应该设完全政府，税费改革就是要逐步取消乡镇完全政府，实现乡村自治。”

　　温铁军表示，在乡镇政府职能日益弱化的大趋势下，决策者应把改革的目光投向发育农村民间组织和合作组织上，通过放权于民，发展乡村民主，在村民自治的基础上，逐步实现乡镇自治。如此改革不仅可减少财政负担，而且有利于基层长治久安。

　　按照“自治论”的观点，欲真正实行乡村自治，首先要撤销乡镇“五大班子”。自治乡镇的主要职责是提供公共服务，比如社会治安、结婚登记等。目前让农民拿钱的“七所八站”可改制成公司或合作社，进入市场。

　　但也有一些学者持“强化论”立场，主张加强基层政权，保持国家对乡村组织的高度控制。

　　政治学者分析指出，乡村党群组织作为国家的代表，主责农村社会控制，并不属村民自治。让农民用农业税及其附加支付其报酬，显然是不合适的。如果奉行“强化论”，则中央政府就应该出钱，此次黑龙江把原本由农民负担的村级开支纳入国家财政，说明国家开始为其在乡村的代理人支付报酬，这意味着国家似有强化对农村进行控制的倾向。

　　更有学者指出，事实上，农村税费改革之后，国家在乡村的权力是在加强，乡镇干部、村支书、村委会主任都有某种“官僚化”倾向。农村民间社会力量的萎缩，有可能影响农村公民社会的发育，影响中国社会的现代化转型。

　　如欲实现乡镇自治，首先自治组织要有经济支撑。目前最现实的办法是加快农村合作经济组织立法，为乡村自治提供经济基础。

　　据记者了解，由全国人大农工委主导的《农村合作经济组织法》立法调研已经开始，估计明年能拿出初稿，2005年年底前有望提交全国人大审议。

　　前景未明，变数尚多，评价不一。但有一点毋庸置疑——税费改革之后，中国乡镇变革已举步向前，不再回头。■

　　农村税费改革的后续配套改革是一项宏大的系统工程，对改革可能会遇到的困难和阻力要有清醒的认识，对目前改革方案的局限也要有客观的判断

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