推开农村税费配套改革要有周密政策设计

http://finance.sina.com.cn 2004年10月09日 11:36 《财经》杂志

　　□韩俊／文

　　从黑龙江省的初步改革探索中，我们可以看出，农村税费改革的后续配套改革实际上是一项宏大的系统工程，涉及到各方面的利益格局的调整。配套改革任务艰巨，绝不会一蹴而就。

　　必须加快自上而下的行政体制改革

　　从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”的人口的比例大约为30∶1。温家宝总理多次讲，食之者众，生之者寡。实际上，官吃于民，民吃于土。乡镇政府机构臃肿，财政供养人口失控，直接加重了农民的负担，政府提供公共服务的能力非常有限，无法造福于民。基层政府规模必须与农民的供养能力和中央财政的承受能力相适应。根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇和其机构进行撤并，分流人员，压缩支出，是巩固税费改革成果，防止农民负担反弹的重大政策举措。

　　但是，改革以来，我们已经历经几次机构改革，县乡政府机构仍不断膨胀的问题始终未能根本解决。县级机构比乡镇机构膨胀得更厉害，事业单位比行政部门膨胀得更严重。黑龙江在“撤庙撵神”过程中触及了许多上级部门的利益，遇到了来自上级机构的巨大阻力。这说明，在机构设置上强求上下对口的行政体制不改，下级政府的改革能走多远是值得怀疑的。

　　我们曾对福建省石狮市做过调查，该市是全国机构最为精简的县级市，五套班子总共才14人，相当于一般县(市)的一半左右。县级行政事业机构仅相当于一般县(市)的三分之一。该市领导说，在过去15年，石狮市这个“小政府”经常因为与上面的“大政府”不对口，被搞得晕头转向。为解决与上级对口问题，市政府特地刻了计委、物资、粮食、旅游、土地等九个部门的公章妥为保管，以备不时之需。从石狮市所碰到的问题和黑龙江省的初步经验来看，必须加快自上而下的行政体制改革。

　　乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题。更深层次的问题是，乡镇基层政权实际上来源于上面的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。虽然乡镇人大是由选民直接选举产生的，但是因其实际地位不高，很难有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡人大选举产生，实际上是在乡党委和县级党政领导部门的严格控制下提名的，基本上由上级安排，自然其权力实际上来源于上级领导部门。同时因为党政不分，乡镇党委和乡镇党委书记实际上是乡镇政权的核心和实际上的主要领导组织和领导人物，其产生往往是上级组织控制和安排的结果。这样的制度设计势必易于让乡镇政权对上负责，对下就可以不负责。

　　扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。在目前乡镇民主建设中，除了要继续推广和做好政务公开、发扬基层党内民主并加强乡人大的监督作用，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。这是解决前述乡镇政权运行中仅仅对上负责而不对下负责问题的最具根本意义的举措。

　　随着乡镇教育等方面的职能上划到县，乡镇事务所剩不多，乡镇政府职能越来越弱化，把乡镇变为县级政府的派出机构或逐渐转变为乡镇自治，是农村政治体制改革的重要方向。这项改革难度大，但绝不是没有可行性，关键是要有决心。

　　适时取消乡镇财政是大势所趋

　　此次黑龙江配套改革中的另一项重要内容是乡镇财政管理体制改革。在精简乡镇政府时，将乡镇政府财权统一上收，实行“乡财县管”，这种做法实际上大大弱化了乡镇政府的财政主动权。

　　20世纪80年代中期开始在全国普遍建立乡镇财政，并明确规定，“乡(镇)财政收入由国家预算资金、预算外资金和自筹资金组成”，使得乡镇有了财政自主权，这实际上是国家把财政包袱甩给了地方，也为乡镇机构的膨胀提供了重要条件。在机构越来越膨胀、财政越来越入不敷出的情况下，乡镇政府便随心所欲巧立名目，向农民摊派，或自行大规模举债。

　　从实际运行看，乡镇政府财政预算往往徒有虚名，特别是支出预算几乎没有任何约束力。在相当一部分地区，乡镇缺乏建立一级完全政府的财力，适时取消乡镇财政可以抑制乡镇政府自我膨胀机制。

　　从各级政府的财政关系看，最为复杂和不规范的是县财政与乡镇财政的关系。虽然县与乡镇划分了税种，但争饭吃的矛盾相当突出。上级政府层层集中财力的做法，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。一般来讲，越是基层政府，越是传统农区，乡镇政府预算内收入中对农业各种税收的依赖性越大。

　　从我们调查的一些地区来看，乡镇政府农业税收在乡镇财政收入中比重在40%——70%。免征或取消农业税后，在广大传统农区，乡镇政府已经没有多少自己的税源，越来越依靠上级政府的转移支付。在这种背景下，适时取消乡镇财政是一种明智之举。

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