乡权之变(下篇)：求解财政困局(2)

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　　“乡财县管”悬疑

　　如果没有有效制度约束，县级财权加大必然导致权力的滥用，“乡财县管”很可能变成“乡财县用”

　　乡政府财权上收，虽然不像机构改革那样引发人事震荡，但还是引致很多乡镇领导的不满。记者在采访中屡屡听到一些乡镇干部抱怨：“改革限制和剥夺了乡镇政府的‘人权、事权、财权’，表明中央对我们乡村干部不信任。”

　　这种抱怨自有其逻辑。尽管黑龙江省的《试点方案》没有解释乡镇财权上收的理由，但多数人都能意会到，上收财权的初衷就是防止乡镇胡乱花钱。事实上，确实有些乡财政本身很穷，乡镇领导仍然不管不顾，挥霍无度，甚至出现用办义务教育的钱为自己购买汽车之类的恶性事件。

　　“有的乡长说：不要以为我们管不好这笔钱。可50年的实践证明的确有一些乡镇领导就是管不好。乡村为什么出现这么多债务，就是证明他没有管好。”省税改办副主任陈大光此言显然表明他是“乡财县管”的支持者。

　　华中师大中国农村问题研究中心副教授吴理财也持肯定态度。他对《财经》说：“在当前体制下，乡财县管有一定现实意义。实行乡财县管，有助于规范乡镇收支，尤其可约束乡镇一二把手乱花钱，同时提高县对乡转移支付的透明度。”

　　问题是，财权上收，给乡镇在行使财权时多一层约束，是否就能从此管好乡镇的钱？方方面面还有不少怀疑。

　　中国社会科学院农村所研究员朱钢在接受记者采访时表示，无论是“村财乡管”还是“乡财县管”，其理论假设都是上级对基层的情况很熟悉，上级比乡村更清楚农村的公共需求，而且更加负责。但这个假设是不成立的。“财权上收”可能会抑制乡村组织提供公共服务的灵活性。中国各级政府之间是行政隶属关系，县乡政府间的事权划分不清楚，实行集权财政体制后，县级财权加大，如果没有有效制度约束，必然导致权力的滥用，“乡财县管”很可能变成“乡财县用”。

　　根据不少学者的研究，20世纪90年代后各地实行的“村财乡管”就有前车之鉴，不少乡镇借管理之便，挤占挪用村级资金并非鲜见。此外，此种管理模式，也可能引发乡镇对县级的“寻租”。

　　“财权上划后，县财政如何管好乡级的钱，乡级如何管好村级的钱，是很大的问题。” 朱钢说，“有些县连中央的转移支付都敢挪用，乡镇的钱更敢挪用。”

　　朱刚还有一重顾虑：一级政府应该有一级财权，乡镇作为一级政府，必然需要自有收入和外来收入。在集权的财政体制下，县乡政府并没有主体税收，也没有征税权，财权本来就不完整，这次把财政权上划县级，无异于取消乡镇财政。“如果财权没有了，政权就失去经济支柱。乡一级政权向什么方向发展？这就是一个更复杂的话题了。”他说。

　　朱钢还认为，财政体制问题其实与政治体制相关联，因此改革乡镇财政体制应当有更广阔的视野。

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