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政府应当借治理矿难频发、制止“官煤勾结”的时机，加快煤炭行业的市场化改革
□本刊记者 田启林 李其谚/文
9月22日，是国务院要求政府官员从民营煤矿撤资的最后期限。
此前一个月，8月22日，国务院办公厅向全国发出《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》(下称《通知》)，要求“凡已经投资入股煤矿(依法购买上市公司股票的除外)的国家机关工作人员、国有企业负责人，自《通知》下达之日起一个月内，即9月22日前，必须撤出投资，逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚”。
“官煤勾结”再次成为舆论关注的焦点。
潜规则与反腐败
今年8月7日，广东省兴宁市大兴煤矿发生特大透水事故，造成了123名矿工死亡的严重后果(参见《财经》2005年第17期“追问兴宁矿难”)。事故调查组随后发现，当地部分领导干部在发生矿难的大兴煤矿中拥有相当大的股份；尤为引人注目的是，一名月薪仅数千元的警察，竟拥有大兴煤矿价值高达近3000万元的股份。
据广东省纪委此后公布的情况，大兴煤矿“之所以置省政府的三令五申于不顾，长期顶风违法开采，与该省安全生产监督管理局的个别领导和少数工作人员收受矿主的钱物、违规为其发放生产许可证、放弃监管密切相关”。
兴宁矿难之惨烈，令其背后的“官煤勾结”之弊显得异常刺目。事实上，这并非广东所独有；在煤炭市场行情转暖的近几年，“官煤勾结”迅速蔓延并渗透于整个煤炭业，成为众多中小煤矿生存的潜规则。
与此同时，矿难频仍也成为近年来煤炭行业挥之不去的阴影。在有关部门各种政策密集出台的同时，矿难频次及死亡人数仍然呈上升势头。
据国家安全生产监督管理总局(下称国家安监总局)统计，今年1月1日至8月21日，共发生特大矿难事故33起，死亡951人，同比分别上升43.5%和134.2%；事故范围涉及17个省区市，其中山西六起，贵州四起，河南、重庆各三起。
然而，兴宁矿难发生仅半个月后即出台的国务院《通知》，尽管本着“既往不咎”之处理原则，试图促使更多的官员主动纠错，实际效果却并不理想。
据《中国青年报》的报道，截至9月22日，内蒙古无一官员撤资，甚至有官员宣称“宁不当官，决不撤股”。兴宁矿难发生地广东以及河北等地，主动撤资的也为数寥寥。
9月26日，国家安监总局公布的最新情况显示，据贵州、湖南等九个省的不完全统计，共497人登记从煤矿撤出投资，其中国家机关工作人员325人、国有企业负责人172人；截至9月25日晚，27个省级单位向国家安监总局汇报了有关清理情况。
目前，几个省份清理工作的最后期限已有所延迟。其中，内蒙古将这一日期延至10月10日，河北、河南也分别将撤资的最后期限宽限至9月30日和10月10日。
“官煤勾结是腐败的一种具体表现形态，打击官煤勾结就是在反腐败。对于这项工作，我们要有做长期而艰苦的斗争的思想准备。”国家安监总局新闻发言人黄毅告诉《财经》。
“官煤勾结”何以畅行
“官煤勾结”并非煤炭行业的新问题。山西省代省长于幼军9月19日在部署打击非法违法煤矿专项行动电视电话会议上表示，“‘官煤勾结’具有长期性、复杂性、顽固性和隐蔽性，严厉打击非法违法煤矿，牵涉的利益关系盘根错节，阻力很大，难度很大。”
“官煤勾结”主要有两种形式，一是党政干部和执法部门的国家工作人员以多种形式参股分红，和矿主结成一个利益共同体；二是收受矿主的贿赂。参股分红又以“干股”为多，即并无实际出资行为而持有的股份。
由是，“官煤勾结”具有相当的私秘性——官员即使直接投资，也多以家属的名字登记，有的干脆就是化名；而“干股”几乎不会登记在册，一般是在煤矿主的名下——所谓“你知我知”，高度默契。清退工作的实际艰难程度可想而知。
在“官煤勾结”中广受指责的，除了“官”，还有“煤”老板们。据煤炭行业人士介绍，“官煤勾结”在煤炭产业向私人开放后出现，并日益成为普遍现象。在日渐高涨的对“官煤勾结”的批评声中，煤矿产权的放开渐成被抨击的对象——“煤炭业在完全属于国有的时候，从来没有过‘官煤勾结’，也没有这么多矿难……都是市场化惹的祸。”
对此类诟病，煤炭专家、国务院发展研究中心产业经济研究部副研究员钱平凡指出，“官煤勾结”并非祸起市场化改革，问题恰恰是市场化改革进展缓慢、没有到位所致。
中国的煤炭行业长期处于垄断状态。1996年，国家确定了“矿产资源属国家所有，实行有偿开采”的原则，矿业权市场化改革由此上路。但是，资源市场的真正放开不仅仅是允许矿业权流转，还应构建以市场为主导的资源价格形成机制。由于《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》出台仅两年，以及相关政策的缺失，矿权一级市场仍然处于扭曲状态，从而导致二级市场的真实市场价格难以形成。
2003年，全国新设立采矿权2.44万个，是当年通过二级市场转让而来的近60倍。由是，更多的矿权转让以非市场价格进行，定价多处于“灰色地带”，寻租行为相应而生，且愈演愈烈。
“如果(采矿权)都以公开招标的做法进行出让，‘官煤勾结’就不会如此大行其道”。钱平凡认为，正是当初国有煤矿从国家手中获取资源是以非市场化的、行政划拨的方式，低价甚至无偿，才导致“官煤勾结”盛行，一些私人资本以很低的代价进入需要高投入的煤炭产业。
出路在市场改革
矿权一级市场难以形成，与煤炭行业的现状紧密相关。我国煤炭行业呈现高度两极分化的产业布局。一极，是以“小、散、滥”著称的小煤矿；另一极，则是大型煤炭企业国有资本“一枝独秀”。国有煤炭企业尽管近些年进行了公司化改革，部分优质企业海外上市，但总体而言，大型煤炭企业鲜有外部资本进入，重组改制迟缓。
中国能源研究会研究员吴钟瑚分析指出，煤炭资源的开发需要一个严格的准入制度，如技术、管理条件和资金实力等的要求。目前这方面的制度还不完善，国内的矿权审批很多带有随意性。而待准入以及安全监督制度等建立健全后，国家面临的就是如何确保有效监管的问题。
钱平凡则认为，国有资本的退出，将有利于政府部门在监管职责上的清晰，腾出手来抓安全监管和环境保护，制定煤炭资源的合理开发规划；且可以通过出售股份换来的资金，解决国有煤炭企业安全历史欠账的遗留问题。
除了有关部门的“清退令”，为治理“官煤勾结”，一些地方政府近来再度启动针对小煤窑的全面治理，其中不乏以行政手段对其强行关停者。对此，有专家建议，应启动以产权改革为标志的全行业深层次改革，以市场的手段实现煤炭产业的优胜劣汰、合并重组，实现煤炭安全生产的治本求变，从而有力斩断“官煤勾结”。
市场化手段的合并整合和以行政手段人为做大，虽然都可以使煤炭企业在形式上“变大”，但两者的实际效果并不相同。
在市场化并购活动中，尽管可能出现“蛇吞象”式的中小型企业收购大型企业的案例，但是，政府可以较为客观地对收购者的各个方面进行评估，包括安全生产水平；国家安监部门也可以对企业提出较高的安全生产要求。当它收购了效益不好、安全设施较差的其他煤矿时，也会致力于提高后者的安全生产水平，因为一旦被收购者发生安全生产事故，将会影响到整个集团的生产。
反之，以行政手段为主导的合并重组，尽管收购者的规模较大，但其经济实力、生产效率、安全生产水平却未必较高。此外，行政主导的整合多以地域来划分，政府和地方安监部门对于收购者的各项要求，包括安全生产水平，可能因此大打折扣；收购主体貌似庞大，却并不能降低安全隐患。同时，这种人为的捏合，其结果往往是“换汤不换药”，无论对收购者还是被收购者，在各个方面——包括安全生产水平，都不会产生明显的影响。
“官煤勾结”导致的后果是无监管，所警示的也恰恰是政府在安全监管方面的职责所在。政府应当借治理矿难频发、制止“官煤勾结”的时机，加快煤炭行业的市场化改革，从而使“官煤勾结”失去土壤，使煤炭企业真正实现有效益的规模化。
(本文刊于10月3日出版的《财经》2005年第20期)
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