550亿美元：减债的挑战

　　可望达到550亿美元的巨幅减债是国际减债运动的重大成就，但如果发达国家们不对贫困国家解除贸易壁垒，这仍然不过是杯水车薪

　　本刊实习研究员 柯兰如 本刊记者 王丰/文

　　在东非的坦桑尼亚，人们至今无法忘记削减债务给他们带来的实惠。

　　2002年，由于世界银行和国际货币基金组织(IMF)等债主决定免除坦桑尼亚一半的外债，缓解了财政压力，坦桑尼亚停止在国内征收学费。结果，该国在校学生人数猛增了100多万，近全国3%的人口获得了受教育的机会。

　　国际救援机构一直把坦桑尼亚的经验作为减债运动给不发达国家造福的经典案例。今年9月下旬，全球最发达国家组成的八国集团与世界银行和IMF达成又一项重要协议，使类似的福利可以拓展到包括坦桑尼亚在内的数十个最贫穷的国家。

　　9月24日、25日，IMF和世界银行相继批准了由包括美国、日本、德国、法国、英国、

意大利、加拿大和俄罗斯的八国集团提出的减债计划。据此，世界银行国际发展协会(世行负责向贫困国家提供贷款的部门)、IMF和非洲发展银行同意免除18个最贫困国家所欠的至少400亿美元外债。这些债务几乎都是上述机构多年来向这些贫困国家提供的援助性低息贷款，其中70%是欠世界银行的。

　　IMF初步估计，减债总额将达到400亿美元。如果另外20多个贫困国家符合条件，减债范围还将扩大，总额可能达到550亿美元。

　　“国际社会其他成员对此也感到满意。”此次减债计划的制定者之一、英国财政大臣戈登布朗说。

　　18个贫困国家很快将从减债计划中获益，其中14个在非洲，四个在拉丁美洲。以东非的乌干达为例，28亿美元的外债将被一笔勾销。西非的加纳则被免除了40亿美元债务，占其多边债务的80%。这些国家的官员纷纷表示，减债有助于集中他们的国内财政资源，发展扶贫项目。

　　谁来埋单？

　　“(减债计划的)整个谈判过程显示出了‘雪球效应’。”总部在美国的慈善机构“国际乐施会”(Oxfam International)官员乔纳森赫本(Jonathan Hepburn)对《财经》说。

　　仅仅在几年以前，“减债”一词还只是富裕国家中的一种泛泛的概念——他们应该采取措施减轻贫困国家沉重的债务负担；如今，富裕国家们则“已经接受了完全免除最贫穷国家债务的原则，并且认为这对达成‘千年发展目标’十分必要”。

　　在过去几年的谈判过程中，各方就解决这一问题提出了多种答案。包括德国和英国等“八国集团”国家曾提出，IMF应该出售其450亿美元黄金储备的一部分，用以补偿损失的还款。但美国则表示强烈反对，这一提议无果而终。对此，美国加州伯克利大学政治经济学教授巴里艾钦格林(BarryEichengreen)解释道：“出售IMF的黄金储备无异于釜底抽薪，将给IMF在未来的援助行动带来更大的麻烦。”

　　美国还曾一度反对由富裕国家贴补世行和IMF损失的计划，希望“羊毛出在羊身上”——把贫困国家减债的数额在将来对他们的援助中扣除。但这也因欧洲国家和加拿大等的反对而作罢。

　　关于究竟应“全额免债”还是“暂缓支付”，八国集团内也曾有争论。在今年7月于苏格兰举行的八国集团会议上，各方终于决定对债务本息合计，一笔勾销。

　　9月23日，八国集团的财政部长于向世界银行行长保罗沃尔福维茨(Paul Wolfowitz)做出的承诺，最终促成了这个历史性的巨额减债计划：八国集团将承担因免除债务而导致的财务损失，保证债权机构运作不受影响。八国集团的承诺显然也推动了其他世行和IMF股东国家对减债计划的接受。但是，这还只是意向性的协议，具体执行尚需时日，而且过程将十分复杂。

　　“我认为，这就像是清理桌面；在这之后，那些准备有所作为的国家就可以付诸行动了。”伯克利大学的艾钦格林教授说。他曾经担任IMF的高级政策顾问。

　　谁符合条件？

　　目前，第一批符合减债条件的“高负债贫困国家”(HIPC)，包括四个拉丁美洲国家和14个非洲国家；另有十个非洲贫困国家已经开始申请过程，但尚未完成。此外，第三批HIPC有13个国家，其中包括亚洲的老挝和缅甸。

　　所谓“HIPC债务计划”，是世行和IMF于1996年提出的以减贫为目标的减债计划。该计划对哪些国家符合HIPC条件，已经做出了相当苛刻的规定，例如必须是接受世行和IMF援助性低息贷款的贫困国家；而且有一系列数字标准，如债务与出口额的比例超过150%时，才有资格成为HIPC，等等。

　　从原则上讲，此次八国集团减债计划是HIPC减债计划的延伸，在HIPC的基础上不应该强加额外条件，世行和IMF对此也做出了承诺。但是，不少穷国认为，HIPC的条件已经使他们疲于应付；他们更怀疑新的减债计划在实施中是否还会出现附加条款，导致对他们的严重不公。到目前为止，在这方面还没有清晰的说法，令不少穷国感到不安。

　　“作为减债计划的支持者，我们将密切注意，防范额外条款的出台。”国际乐施会的赫本认为，“目前最迫切的事情，就是贫困国家应该立即得到减债福利。”

　　另外，对于是否只有HIPC国家才可申请新一轮削债福利，也存在争论。赫本说，不少国际慈善和援助机构仍将大力推动尚未参与HIPC计划的国家享受减债待遇，“这些资源将给这些国家带来巨大的机遇。”

　　贷款模式待变

　　但是，对于赤贫国家来说，减债带来的机遇是否足够帮助他们摆脱贫困？

　　耶鲁大学经济系教授加丽娜黑尔(Galina Hale)认为，举杯相庆后，国际社会需要付出更大努力，保证债务国把节省下来的资金有效地用于国内发展计划。

　　对于首批即将被减债的18个国家来说，情况比较乐观。由于他们已经完成了HIPC的要求，做出了相关的改革措施，减债的福利更容易转化为刺激经济发展的动力。同时，他们也具备了接受进一步发展援助的条件。但对于HIPC之外的国家，这个过程将比较艰难。

　　加州伯克利大学的艾钦格林教授说：“减债只是一个起点，为改善政府治理和机构建设等问题提供了条件……减债不是根本解决方式；债台高筑只是一种症状，而不是病因。”

　　这也对世行和IMF等机构向穷国提供援助的方式提出了新的要求。世界银行正在考虑减少发展贷款，转向以无偿援助为主的项目。“一些研究显示，极端贫困的国家通常无法偿还贷款。从效率的角度出发，还不如直接给他们无偿援助。”黑尔教授说。

　　为了提高受援国的积极性，世行鼓励这些国家“竞标”援助项目。他们可以提出自己能够接受的条件，以此向世行申请适合它们的援助项目；一旦成功，则受援国在接受无偿援助的基础上自主管理这些项目，而能否获得持续援助，则取决于现有项目的实施效果。

　　与此同时，IMF也在重新评估自己的扶贫工作。IMF创立的宗旨，是保证国际货币和金融体系的稳定，例如帮助国家摆脱支付危机等，并不包括对低收入国家的援助。但自1999年以来，它开始向贫困国家提供援助性低息贷款。IMF最近也在考虑建立新的分支机构，专门应对贫困国家面临的债务和发展问题。

　　伯克利大学的艾钦格林教授认为，IMF应该回到它最初设立时的道路上。为应付突发的危机，贫困国家偶尔会需要紧急金融援助，但平时的低息援助贷款更符合世界银行的任务范围，而不是IMF。“IMF更应该贷款给接入国际金融体系的国家，如中等收入国家、新兴市场国家等。”

　　疑虑依旧

　　9月下旬达成的减债协议可能产生连锁效应，促使其他公共债权机构采取类似的措施。

　　对于首批18个HIPC国家中的四个拉美国家——洪都拉斯、尼加拉瓜、圭亚那和玻利维亚——这尤为重要。因为除了欠世界银行和IMF的债务，他们还负有对泛美洲开发银行(Inter-American Development Bank)类似的发展贷款债务。如果后者从善如流，将给贫困国家带来更多的实惠。

　　但是，这也不完全是福音。因为一旦财政压力减轻，穷国们与其国际商业债权人讨价还价的能力就会被减弱。赫本说，这些国家应该提高警惕——他们的商业债权人，例如商业银行和双边债权国，可能施加更大的压力，催促他们偿还欠款。

　　此外，贸易专家表示，如果发达国家们不对贫困国家解除贸易壁垒，减债的举措不过是杯水车薪；而世界贸易组织(WTO)多哈回合谈判的结果，才是决定最贫困国家命运的关键。

　　一向对西方持批评态度的南非总统塔博姆贝基(Thabo Mbeki)在欢迎减债计划的同时，也对多哈回合表示悲观。他说，今年9月早些时候的联合国首脑会议，没能在国际扶贫问题上取得任何进展，令人失望。他本人也不指望多哈回合能够打破世贸组织西雅图会议和坎昆会议以来的困局。-

　　(本文刊于10月3日出版的《财经》2005年第20期)