小额贷款：另一场革命

　　倘若小额贷款组织能够大面积推广，将意味着一场不亚于国有银行改革、农信社改革的金融变革。不过，官方试点年内恐难成行

　　□ 本刊记者 凌华薇/文

　　“小额贷款”概念，在2005年持续升温。

　　人们关注的焦点在于，在中国的农村能否产生这样一类“新型金融组织”——按照贫困人口发展经济的需求，提供相对较高利率但远为便利的小额贷款；整个操作完全按照商业化逻辑进行，低收入人口也可以因此享受各种金融服务。倘若这一小额贷款组织能够得以大面积推广，对中国金融市场而言，将意味着一场不亚于国有银行改革、农信社改革的金融变革。

　　中国人民银行正是这场变革的主要推动者之一。今年8月间，央行会同银监会、商务部等召开了“小额贷款组织试点政策论坛”，山西、陕西、四川、贵州四个试点省分行行长侧身其中。会议显示，小额信贷组织作为新型的金融机构被引入中国市场并首先在四省市试点，似已箭在弦上。

　　不过，事态的发展并非如此乐观。《财经》了解的最新进展表明，由于政策制定各方对小额贷款的认识尚存在诸多差距，今年内推出官方试点恐难成行。

　　山雨欲来

　　小额贷款是一种“舶来品”。上个世纪80年代，曾有一些国际组织、慈善机构提供赠款在中国开始推行小额贷款，但基本沿用了所谓“孟加拉乡村银行模式”(参见资料“从‘孟加拉经验’到BRI”)，多属于传统意义上的扶贫、慈善性质。此举虽为救济贫困人口提供了一定帮助，但谈不上建立了可持续的经营机制。

　　“每天有一千多人在门口等着骗钱，几年下来，最初的基金便消耗大半。”一位外籍志愿者对传统小额信贷的窘境脱口而出。“这种情况不能简单地归类于诚信环境缺乏，也表明传统的小额贷款机构先天不足，并缺乏有关专业技术。”世界银行高级金融专家王君说。

　　小额贷款在中国过去一直未纳入金融监管体系。一些国际机构通过商务部、农业银行、妇联、社科院、农业部等各种组织设立的小额贷款组织，迄今多达300多家。按照有关金融法规的要求，这些机构一律不能吸收存款，资金完全来自机构的自有资金或捐赠，不必纳入监管，因此属于“自生自灭”状态。

　　另一类小额贷款是农业银行和农信社接受央行再贷款、国际组织赠款而向农民发放的，这构成了目前农民获得金融支持的主要渠道。但众所周知，囿于种种体制、机制、历史的原因，农行和农信社在小额贷款上的成果极为有限，远不能满足农村经济发展的金融需求。

　　与国际接轨

　　2003年初，在国际小额贷款组织联合国开发计划署(UNDP)的基金援助下，中国人民银行、商务部等就中国当前300多家小额贷款组织的状况进行调研，并于一年后发布了《中国小额信贷发展研究报告》。然而，这份报告并未提出商业性可持续发展的道路方向，也未涉及利率价格等核心问题。

　　2003年3月，央行与银监会分立后，央行由吴晓灵副行长负责农村金融改革。对小额贷款的研究重心，也移到了新成立的金融市场司，最近则有央行行长助理易纲参与此项改革。

　　在此期间，农信社八省市试点改革起步，并迅速扩大到全国。

　　今年2月间，农村金融界的专家们额首相庆——刚刚发布的中央“一号文件”，首次把“小额信贷”写进了意在解决农民收入增长难题的纲领性文件之中。这被看做小额贷款组织可能获得最终通行证的一个信号。

　　两个月后，央行、银监会、世界银行联合举办了微小企业融资国际研讨会。吴晓灵首次详细阐述了对小额贷款的认识，指出商业可持续性是小额信贷和微型企业融资发展的基本原则，也是人民银行促进农村信用社和农村金融改革的原则。

　　她称，商业可持续性是主体的财务可持续性。小额信贷机构可以通过覆盖成本的利率来内部消化信息成本。“草根金融机构”(社区金融机构)更适合为微小客户提供金融服务。传统金融机构如果要开展小额信贷业务，需要设立专门的部门并采用异于一般商业银行的信贷管理技术和激励机制。能够提供小额信贷和微型企业融资服务的机构有三种：一是正规金融机构中设专门部门，二是小额信贷组织，三是不涉及吸收存款的民间融资。

　　对于这次发言，业界一致评论：政策制定者的观念已经“基本与国际接轨”。

　　此后，吴晓灵在今年6月的“第三届海峡青年论坛”上又透露，由民间资本全额出资暂时“只贷不存”的小额信贷机构，年内将在陕西、山西、四川、贵州等省农村试点。

　　《财经》获知，这些地方已经就此列出了时间表和详细计划，但是，“现在最重要的是要有大体的规则和框架，然后才能允许民间去尝试。”央行一位从事农村金融研究的官员指出。有关政策的框架的制定工作，则落在了银监会的肩上。

　　与农信社共舞

　　有消息说，银监会目前正在紧锣密鼓制定小额贷款试点管理办法。不过，一位银监会负责官员坦言，央行提出四省试点计划后，银监会内部感到存在着较大的法律、法规障碍，“简单一列就有八条”，涉及与当前的贷款通则、担保法、商业银行法等多个方面的冲突。

　　“调整是必要的，但如何调整还在研究中。”银监会主席刘明康对此项改革相当支持，他表示，为了促进微小企业的贷款和小额贷款的发展，银监会将审视所有的监管法规，凡是不力的地方要做适当调整，而且要研究对于微小企业和小额贷款的专门法规。

　　允许出现新一类金融机构将带来多大的监管责任、多大量的监管工作，都需要进行更加细致的规划。目前，小额贷款问题试点的管理办法正由银监会

政策法规部牵头制定、监管办法则由银监会合作金融监管部负责。9月4日，在出席央行金融稳定局和福特基金会主办的农村金融改革研讨会时，央行金融市场司副司长时文朝透露，小额贷款试点近期难以成行，主要原因是有关管理办法迟迟不能出台。

　　更实质的问题是，小额信贷组织的出现，对刚刚启动的农信社改革将产生多大影响？促进小额信贷组织发展的目标之一是建立竞争性、多层次的农村金融市场，对此学界已形成较为统一的认识，认为这才是提高农村金融服务效率的出路。但这无疑将直接对农信社在农村金融中的垄断地位构成挑战。

　　从另一种角度说，一定程度的竞争会对农信社的改革带来正向的激励。目前，农信社改革完成了初步的财务重组，而在法人治理结构、财务和经营信息报告和披露、贷款管理技术方面都存在着较大的问题，本应以国际微型金融机构的成功经验和教训为鉴。

　　利率门槛

　　目前，小额贷款政策制定中，还存有诸多认识问题亟待解决。否则，很可能重尝“南橘北枳”的苦果。

　　从国际经验看，允许吸收公众存款，是小额贷款机构这样的微型金融机构能够可持续发展的必要条件之一。无论“孟加拉乡村银行模式”或“印尼人民银行(BRI)模式”都具备这一特点。

　　对此，央行态度曾相当迟疑，并提出几种替代方案，比如建立资金批发供给渠道，由

邮政储蓄或国家开发银行等类似机构来提供资金。不过这一观念似乎正悄悄转变。央行金融市场司副司长时文朝曾表示，“如不给小额贷款组织未来发展可预期的可转换空间，很难保持可持续性。”

　　央行行长助理易纲对此的回答更为明确，他建议政策制定时可考虑以三年为限，监管机构对小额贷款组织进行考核，达到标准允许其经营范围扩大，如在本乡本县吸收存款；达到五年满足标准，可以在本地区来拓展融资渠道；进而，可允许其向标准的商业银行转化。

　　小额贷款机构盈利的关键，在于贷款定价和成本管理，即利率定价要覆盖贷款成本。这意味着小额贷款如果要实现商业可持续目标，将远远高于一般商业银行的贷款利率。

　　对此，专家指出，由于业务和受贷对象的特殊性，小额贷款机构的贷款定价模式异于一般的商业银行。国际国内经验都表明，在小额贷款的范围内，一般承贷人可承受的利率要远高于商业银行贷款利率，关键是要能够顺利地获得生产或生活所需要的小额资金，一般金额在几千至几万元不等。所以，利率应当完全放开，只要有相对充分的竞争，一段时间后，当金融市场接近均衡时，利率自然会从高而低达到合理的水平。

　　以印尼人民银行(BRI)为例，上个世纪80年代改革初期，其平均贷款利率高达30%-40%；到2003年，平均贷款利率已经降到20%以内。这说明，竞争会改善正规金融机构的产品与服务供给，同时会使民间借贷的利率水平下降。同时，只有正规的金融服务到位了，地下的混乱的高利贷等恶性行为才会失去市场。

　　去年10月，央行宣布贷款利率上限放开，被认为是利率市场化的重大措施，但对城乡信用社的贷款利率仍实行上限管理，最高上浮系数为基准利率的2.3倍。对此吴晓灵曾经表示，“如果农信社改革推进得比较顺利，我们应该研究一下，是不是该把利率放得更开一些。”不过，小额信贷组织的利率问题能否一步到位，还是未定之数。

　　辅文

    小额贷款十大争议

　　从孟加拉经验到BRI