财经杂志：我国社保基金在边缘化的边缘

　　股权分置改革已箭在弦上，全面铺开，关系着国民养老大计的社保基金却依然断流如故

　　□ 本刊记者 任波／文

　　9月12日，上海和深圳证券交易所公布了40家股权分置改革的公司名单。一时间，各路资金都在兴味盎然地评点各上市公司“对价方案”的优劣。流通股最终能够从中获得多少补 偿，直接决定着大盘的走势。

　　此前不久的9月7日，在北京西郊香山饭店，全国社保基金理事会举行了成立五周年研讨会。尽管与会人员不乏财政部、国税总局、劳动和社会保障部的高层官员，但发言的关键词几乎都围绕着“发展困境”。

　　国有股减持与社保基金，从一开始便相伴而生、矛盾重重。五年前，社保基金理事会成立之初，便确定了以减持国有股补充养老金缺口为目标的方案。2001年5月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》(下称《减持办法》)，凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。

　　这一方案迅即在股市引起轩然大波，却最终草草收场。2002年6月，国有股减持停止令股市短暂翻红，也使得社保基金的主要资金来源失去下文。然而延宕数年之后，股权分置改革已箭在弦上，全面铺开，关系着全体国民养老大计的社保基金却依然断流如故。

　　全国社会保障基金成立的初衷在于，作为国家战略储备基金，在达到一定规模后，即可凭自身运营收入逐年填补未来养老金支付缺口——由于历史原因及老龄化问题，这一缺口仍在不断扩大。据世界银行的一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口甚至有9万亿元人民币之巨。

　　由于停止国有股减持，社保基金甫一成立，便遭遇发展瓶颈。到今年7月底，其规模仅有1818亿元，与其预定战略目标的要求相差不可以道里计。

　　减持叫停

　　根据《减持办法》，社保基金的主要来源是中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等几个方面。彩票公益金一年仅数十亿元，中央财政预算拨款和国有股减持收入才是主要渠道。国内减持国有股筹集社保基金的办法停止执行以来，只有境外上市公司尚在继续上交为数不多的减持资金；至于中央财政预算拨款，目前则很难保证拨款时间和额度的稳定。

　　2002年6月23日，国务院决定对国内上市公司停止执行《减持办法》中利用证券市场减持国有股的决定；与此同时，为了增强全国社会保障基金实力，除了继续采取国家财政拨款等方式，“有关部门将进一步研究，把部分国有股划拨给全国社会保障基金，这部分划拨的国有股不在证券市场上减持变现，全国社保基金可以在需要时，通过分红、向战略投资者协议转让等形式来充实社会保障基金”。

　　2003年10月，十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次指出，要“通过多种方式包括划转部分国有资产充实社会保障基金”。事关多个部门关系的协调，谋求共识是一个漫长的过程。去年9月，国务院最终批准成立以国资委为牵头单位，包括财政部、证监会和社保基金理事会在内的划转国有资产充实社保基金工作小组。

　　此后又是一年。根据社保基金理事会的思路，划转的范围适宜从宽。理事会认为，一来所有国有资产都应承担相应的社会保障责任，二来如果划转方案狭窄，就很难筹集到足够数量的社会保障基金，因此划转范围应包括除各类建设基金、涉及国家安全和国家必须垄断的行业以外的所有经营性国有资产。同时，把土地、矿产等资源性资产有偿转让的收入按一定比例进行划转，划转比例至少不低于10%。这意味着利益格局的重大重组，划转方案在工作小组的成员之间反复推敲。

　　这期间，社保基金共获得国有股减持资金不超过300亿元。大型国有企业到海外上市呈现递减的状况，尚未上市的大型国有企业也在逐步减少，整体呈下降趋势。据记者了解，虽然规定国有企业海外上市减持资金仍继续划入，但某些企业上市融资成功后，仍以种种理由拖欠不交。

　　转持无期

　　曾参与国有股减持设计的中央汇金投资有限公司副董事长汪建熙认为，由于股权分置的改革推进，应该尽早恢复国内A股上市的减持，而减持则不如转持。股权分置改革启动后，社保基金理事会也多次向国务院提出，建议将划转上市公司部分国有股充实社保基金工作作为股权分置改革的配套措施。

　　事实上，在股改结束之前划转，这意味着社保基金将向流通股东支付对价；对于大量至今尚未被社保覆盖的群众而言，这将是一个难以接受的事实。一面是巨大无比的养老金缺口，一面是不断下跌的股市，政策取向最终选择了后者。

　　不仅如此，社保基金甚至一度承担了令证券市场下跌的责难，因为由之引发的国有股减持，被市场视为A股市场持续下跌的罪魁祸首。对此，汪建熙很是不以为然。因为当年A股市场的减持只持续了四个多月，减持金额不到10亿元人民币。“区区10亿元的集资额不过相当于增加一只中等规模企业的首发而已，如何会造成四年的熊市？”他说。

　　与股权分置改革一道，“国退民进”的步伐正在加快。有消息称，一些地方已经发布了数百亿元甚至上千亿元国有资产额出售计划和时间表，其出让对象主要是外资和民营等非国有经济主体。

　　随着《企业国有产权转让管理暂行办法》的正式实施，企业国有产权转让的速度预计将进一步提高。中国人民大学法学院教授龙翼飞表示，如果全国社会保障基金还不能够从股权分置的方案里获得一部分国有股的划入，将错过充实社保基金的重要机会。

　　缺口之辨

　　20世纪80年代中期以前，中国的

养老保险体系是一个以企业(单位)为载体的“现收现付制”养老保险制度。所谓“现收现付制”，就是用当代劳动者缴纳的养老费支付退休劳动者的养老待遇，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累。

　　1993年，中国开始进行从“现收现付制”向“基金积累制”转轨。所谓“基金积累制”，是指一个养老金计划的参加者，通过他和他的雇主在其工作期间的缴费，把一部分劳动收入交由社保经办机构，并将这些不断积累的资金用于投资，等参加者退休后，该基金再以积累的养老金和投资所得回报向他兑现当初的养老金承诺。这是一种把劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用的制度安排。

　　劳动和社会保障事业发展统计公报显示，截至2004年末，共有1.6亿城镇企业和职工参加了国家基本养老保险计划，总缴费率约占工资总额的28%；在退休之后可以得到相当于地方平均工资20%的基础养老金和个人账户养老金；这其中还有超过4000万人已经退休，不再继续缴费。

　　清华大学公共管理学院学者杨燕绥分析，从以上数据可以看出，我们国家基本养老保险计划的覆盖率其实很低，待中国进入老龄高峰期，如果多数老人没有养老金计划，不但届时增加政府的财务负担，社会矛盾也大有激化之虞。

　　在很多学者看来，即便是目前只能覆盖一小部分人口的国家基本养老保险计划，其质量其实也并不高。就劳动和社会保障部有关数据分析，参保企业和职工缴费率合计约为28%，这在国际上已属于高费率，而高费率之下，人均月养老金支付水平目前却只有749元。其中由于离休人员高于退休人员，退休人员平均仅得到600多元，其中还有大量退休老人的退休金远远低于平均水平。

　　很显然，无论是扩大覆盖面，还是提高待遇，潜台词都是指向金融支持。

　　何以为继

　　更严峻的现实是，“空账”的存在和支付缺口的扩大。

　　中国自1993年开始进行从现收现付制向基金积累制的转轨。在实施基金积累制前已经退休的老职工(“老人”)和新制度实施前参加工作的职工(“中人”)，在过去的工作年限里并没有直接为自己进行养老金积累，他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中。制度转轨后，这批“老人”和“中人”过去的养老金积累事实上就形成了国家对他们所负的“隐性债务”。

　　1995年劳动部社保所对于隐性债务进行过测算，结果为28753亿元；世界银行于1996年的测算结果为19176亿元；2000年，国务院体改办有关专家以不同的假设条件为前提进行测算，得出十种不同的债务规模，从低计算亦接近2万亿元。

　　在转制过渡期，企业既要为在职职工的个人账户缴费，又要为已退休“老人”的养老金统筹账户缴费，负担尤其沉重。各地企业欠缴现象因此十分突出，社会统筹账户频频出现亏空。为此，各地社保部门只好挪用个人账户资金以弥补社会统筹账户之不足，用以发放“老人”的养老金。“新人”个人账户被逐渐挖空，个人账户有名无实。在业内，这早就是一个公开的秘密。

　　到2004年，仅据劳动和社会保障部统计，空账数额已达7400亿元。如果政府不及时出手补救，当被挖空账户的“新人”陆续进入退休年龄后，支付危机终将集中爆发。

　　东北三省已经开始做小做实个人账户的改革试点，缺口由两级财政给予补贴。如果据此全面推开，不但需要大量资金补充个人账户，个人账户做实后，统筹账户的缺口还必然要放大，同样需要可观的资金予以补助。

　　另据世界银行人类发展部的测算，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001到2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。如果采用辽宁社会保障改革试点方案，以中央地方两级财政共同出资，按照8%的个人缴费比例把全国的个人账户做实，同期的收支缺口仍将达到6.1万亿元。

　　从1998年至2004年，国家财政补助当期基本养老保险计划资金近2000亿元。面对未来个人养老金账户更大的缺口，国家还能以这种方式继续补贴下去吗？

　　本刊记者曹海丽对此文亦有贡献

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