邮政改革揭幕

　　一场酝酿了七年的“大手术”终于开始了

　　□本刊记者 任波/文

　　7月20日，在温家宝总理主持的国务院常务会议上，上报多时的《邮政体制改革方案》终于获得首肯——这意味着正式宣告“手术”开始。等待“手术”的，则是拥有50万员工的 国家邮政局系统。

　　通过新华社对外公布的方案只有短短几条：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进向现代邮政业方向发展。重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。

　　上述思路完全符合人们的早先的预期，其核心基调是“政企分开”。这表明国家邮政局将“一分为三”——作为独立的监管机构的新国家邮政总局、专门从事经营性邮政业务的中国邮政集团公司、独立核算的邮政储蓄银行。可以预料，“手术”将层层向下延伸至基层。

　　作为牵头部门，国家发改委高技术产业司有关人士不愿意透露任何操作细节，但“程序”二字被反复强调，即一切要按照程序进行，关键是妥善处理好各方面的关系。中国银监会有关人士也表示，对于组建邮政储蓄银行，具体方案已经形成，但需要和综合改革配套推进；一旦有某个环节“卡壳”，将令整体进度难以预料。

　　记者获知，“手术程序”的第一刀，是将国家邮政局分拆为新“国家邮政局”及中国邮政集团公司，具体的编制尚有待斟酌和审批。

　　艰难的拆分

　　改革细节部署仍未公开，很多邮政系统员工是在央视新闻中得知消息的。他们在不安中等待着。

　　早在十年前，1995年，原邮电部成立了两个企业局，即中国邮电邮政总局和中国邮电电信总局。这两个局在形式上已成为具有法人资格的企业，并在国家工商局注册登记。随后，各省市也纷纷成立企业法人。

　　在1998年的国务院的机构改革中，信息产业部下设国家电信管理局与国家邮政管理局。当年4月28日，国家邮政局正式挂牌；12月，邮政、电信“分灶吃饭”，邮政独立运行体制形成。

　　作为信息产业部管理的国家局，国家邮政局不但负责行业管理，还同时担负邮政系统国有资产的运营任务，至今维持着政企不分、国有国营的垄断体制。

　　但是，体制外的力量也在成长。一些经营同城业务及点对点物品运递的民营企业和经营包裹、运递业务的跨国公司，逐渐取得了国际速递业务约60%的市场份额，并占有近30%的国内市场份额。与此同时，国家邮政局的信函业务大大萎缩。

　　近年来，邮政系统经常以“整顿速递与报刊市场”为由，打击竞争对手。国际快递企业与邮政部门间争议长达一年的“快递事件”、张家口民营报刊发行企业遭遇邮政部门打压的“阳光报业事件”，都曾引起在华外资企业和其他非邮政系统速递公司的不满。

　　业内专家指出，世界各国邮政体制改革的趋势是推进政企分开，实行公司化和产权多元化，甚至民营化；通过立法，分阶段缩小甚至逐步取消邮政专营，放开邮政市场；区别对待不同性质的业务，对具有公益性质的邮政普遍服务业务实行独立核算，并由国家补贴其政策性亏损部分，对具有竞争性、商业性的业务(如国内外快递、物流等)允许市场竞争。加入WTO后，中国政府承诺对已开放的领域禁止倒退并将逐步开放邮政市场，外国资本可以以合资、独资等方式进入中国邮政服务市场。

　　2003年，受国家发改委委托，国务院发展研究中心产业经济部对邮政体制进行了实质性调研和建议。同时，由发改委牵头，财政部、信息产业部、国家邮政局等部委参与，加紧制订改革方案。至今年上半年，改革方案上报国务院。

　　6月23日，国家邮政局局长刘安东在北京召开的全国局长会议上，首次公开表述了邮政体制改革的总体思路，即组建中国邮政集团公司，成立邮政管理局，实行政企分开。

　　“两大阵营”之间

　　尽管邮政改革呼声始终不断，但具体落实则颇具难度。国务院发展研究中心产业经济部学者李佐军分析，这很大程度上要归于邮政的性质。政府有义务保护公民的通信权利和通信自由，邮政服务当中的普遍服务即体现这一职能。

　　邮政普遍服务的范围，按照《万国邮政公约》的要求，是根据各国的具体情况和需求确定的。中国的邮政普遍服务包括两部分，一是邮政经办的函件等具有通信性质的业务，这是邮政为社会提供普遍服务的最基本业务，具体包括函件、包裹、汇兑等；二是与国情有关的政策性邮政业务，如党报党刊发行、机要通信、盲人读物和义务兵免费信函等，这块业务要求赋予国有邮政系统一定的专营权，并给予财政支持。

　　对普遍服务和特殊服务的保障措施体现为专营业务的划分，这种划分则是确定财政补贴的重要依据。目前，快递业务增长迅速，盈利前景可观，如能扩大专营业务范围，也可相应抑制快递领域的竞争对手。

　　李佐军分析，目前国家邮政系统的普遍服务业务与竞争性业务集于一身，这是改革的症结所在。他认为，我国现行政企不分的邮政体制是为适应传统邮政业务而设计的，主要针对的是邮政普遍服务业务，不能适应邮政新兴业务发展的需要。后果是邮政系统内部该补贴的部门和业务品种没有补贴到位，不该补贴的从事竞争性业务的部门和业务品种，则享受着补贴和优惠政策。

　　但是，欲将邮政的非竞争性业务与其他竞争性业务横向分拆，绕不开对国家邮政专营范围的重新界定；显然，只要扩大专营范围，便能争取更多的政府支持。与国家邮政局系统针锋相对的，是国际四大快递公司——敦豪(DHL)、联邦快递(FedEx)、天地快运(TNT)和联合包裹(UPS)，以及中外合资公司和成长中的民营物流企业，这也是改革的两大阵营。专营范围就是他们的业务边界。

　　专营业务之结

　　7月20日的国务院常务会议提出“保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全”，这也是邮政体制改革的应有之义。但究其背后的具体内容，则引起业内人士复杂的猜想。

　　“两大阵营”为专营范围的划分争论无休，邮政系统一位资深专家指出，就新一轮改革本身而言，其实很难为此画上句号。

　　按照惯例，专营范围的规定属于法律范畴。但1986年《邮政法》脱胎于邮政系统全民所有制一统天下之际，并没有作出具体规定。《邮政法》已经六易其稿，最大的争议就是专营邮件的重量标准。

　　2002年2月，国家邮政局下发“64号文件”——《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》，一个重要意义在于，圈定国家邮政系统“500克以下信件”专营范围。此外，快递企业必须通过邮政部门办理委托手续才可以经营业务；不准经营单件重量在500克以下信件；单件信件邮资标准不准高于邮政部门经营的同类业务的资费标准，等等。

　　“64号文件”刺激了国内外快递企业的顽强抵制。中国邮政不得不搁置“500克以下信件”的敏感话题；快递业巨头们也齐齐到邮政部门办理委托手续，作为一种妥协。

　　2003年，由国务院法制办牵头，国家邮政总局起草的《邮政法》修改稿第五稿再次引起波澜。业界普遍认为，相比1986年《邮政法》，“第五稿”再次强化了邮政的专营范围和权力，如重提“500克以下专营”，且“500克内外都要邮政部门授权”。

　　“第五稿”再次引发国际四大快递公司的强烈反对。他们表示，该稿“不符合WTO规则和中国加入世贸组织承诺”。上海35家民营快递公司也曾联合上书全国人大，要求打破邮政专营，维护民营快递企业的利益。

　　修改工作在继续。“第六稿”将专营范围缩小到350克以下，但将“350克以下专营”的覆盖范围扩大到商务信函。

　　这当然不是最后的边界。专家指出，由于国家邮政一般都享受政策性优惠，就全球邮政行业来看，专营范围一般都明显低于普遍服务的范围。但是，不在普遍服务之列的服务，比如快递和文件交换等，更不会被纳入专营的范畴。在快递和包裹领域逐步缩小邮政专营的范围，已被认为是各国邮政改革进程中具备共性的选择。

　　李佐军建议，要科学划定专营范围，不但要以邮件重量为标准，还应同时引进资费标准，国家邮政的专营资费标准适宜从低。

　　更紧迫的问题是，这次改革方案无法对专营范围作出规定，由此，新《邮政法》的出台更为迫切。但是，该法并未被列入今年全国人大的立法计划。鉴于立法程序的复杂性，两大阵营的争论显然仍要持续。

　　邮储剥离阵痛

　　在中国国有邮政系统中，收入的大头来自邮政储蓄，这也是我国邮政系统的独特景观。

　　鉴于邮储独立于金融监管体系之外，且问题多多，国务院常务会议明确表态，“加快成立邮政储蓄银行”——“加快”二字，也许意味着邮储银行的真正独立还要经历漫长的过渡。

　　中国开办邮政储蓄业务的初衷是利用邮政机构的网点优势，吸收社会闲置资金，增加金融服务。它从一开始就身份特殊——只存不贷，储蓄资金由央行支付巨额转存利息；既独立于邮政局的其他业务，又隶属于邮政局；没有独立的核算体系，资金相互占用，远离金融监管。据统计，邮政储蓄已迅速膨胀成为四大国有银行之后中国最庞大的金融系统。

　　早在1999年，国务院和中国人民银行已正式批准成立邮政储蓄银行，然此后一再难产。究其原因，亦在于邮政业普遍服务的特殊地位和相应的财政困境。

　　2001年，中国邮政在邮电分营后首次摆脱了亏损局面，但此后盈利依然微薄。据邮政总局资料，主要的“窟窿”来自普遍服务的亏损。据其公布数据，仅2001年全国邮政普遍服务亏损便达50亿元，其中以农村为主的普遍服务业务网点亏损占大多数。同时，国家给予的财政补贴逐年减少，在2003年已经完全取消。

　　邮政局对邮政储蓄收入十分倚重。据业内粗略估计，一旦邮储从邮政主业中剥离，整个国家邮政系统将减少30%的收益，有些基层乡镇这一比例甚至高达60%至70%。而根据万国邮联的统计，从全球情况看，包括邮政储蓄、邮政保险在内的整个金融业务在总的业务收入中比重的平均值只有11%，邮政最主要的业务收入，仍是信函和包裹业务。

　　显然，邮储银行能否独立，关键在于补偿机制的建立。而邮政储蓄迟迟不能独立存在，在于其巨额利息收入背后隐含财政补贴的意味。此外，邮票的专营权收入也可看做一种政策性补偿。专家则分析，建立补偿机制的前提在于准确测算普遍业务支出，但专营范围一日不准确测定，普遍业务的支出的测算便没有基础。

　　相应的思考和努力已经有些眉目，但分歧依然存在。《邮政法》第五稿中规定，邮政企业和非邮政快递企业都要缴纳普遍服务基金；但第六稿又规定，只有非邮政企业需要缴纳这一基金，同时允许邮政企业继续混业经营。

　　国家发改委有关人士告诉《财经》，这次邮政体制改革，一定对补偿机制问题作出妥善安排。但涉及《邮政法》的修订，还需要时间。

　　李佐军是国务院发展中心报告的执笔人。这份报告对邮政改革提出了六项建议，李认为与国务院刚刚批准的方案的方向是一致的。

　　这六项建议是：实行政企分开是改革的基本前提，同时要推进政资分开(政府职能与出资者职能分开)、政监分开(政府行政职能与监管职能分开)和政事分开(政府职能与事业职能分开)；政企分开以后，企业部分要推进公司化、股份化，建立现代企业制度；分离普遍业务和竞争业务，缩小专营业务范围；建立普遍业务的补偿机制；建立独立公正的邮政监管机构；必须配套推进《邮政法》修改与邮政体制改革。

　　李佐军认为，只有配套推进，才能划分一个较为理想的邮政体制格局。在迈出政企分开第一步后，《邮政法》的修订必须加紧进行。-