卡特里娜的政治遗产 布什政府进入跛脚鸭时期

　　布什政府有可能就此提前进入“跛脚鸭”时期

　　本刊记者 黄山/文

　　“对于联邦政府失职的部分，我承担责任。”9月13日，在“卡特里娜”飓风重创美国东南部墨西哥湾沿岸两周之后，美国总统布什在白宫的新闻发布会上，首次作出了这样的表 示。此时，灾区最恐怖的噩梦正在逐渐消散。

　　9月15日，美国总统布什在灾后第四度造访灾区，并在新奥尔良发表了全国演说。他安抚灾民并向他们承诺，联邦政府将提供多种救济，帮他们重建家园。

　　据截至9月15日的美国官方统计，“卡特里娜”飓风造成的死亡人数为711人，其中新奥尔良市就有400多人。尽管这与此前新奥尔良市长C雷纳金估计的超过一万人的死亡数字相去甚远，但这仍是美国近代历史上伤亡最惨重的自然灾害之一。经济损失的估计则已经上升到1000亿到2000亿美元。

　　与此同时，美国国内关于“卡特里娜”的反思与追究逐渐达到高潮。

　　布什总统和路易斯安娜州州长、民主党人凯瑟琳布兰科分别就联邦政府和州政府在救灾行动中的失职表示承担责任，但这远不能平息灾民的愤怒和美国各界的批评。

　　救灾体制盘点

　　首当其冲者，是美国联邦政府负责救灾的主要机构——联邦紧急措施署(FEMA)。其署长迈克布朗已于9月12日在重重指责下辞职。

　　舆论多数认为，布朗缺乏处置紧急状况的实际经验，仅因为是布什总统的政治盟友而被委任此职。

　　但是，这位50岁的前律师似乎不愿以“救灾不力”而留名史册。在9月15日《纽约时报》发表的专访中，他声称，在8月29日飓风袭击后几个小时，就向自己的上级国土安全部部长和白宫办公厅主任汇报了灾情的严重性，并报告路易斯安娜州政府无力组织有效的救灾行动。

　　布朗说，他最大的错误，就是“一直等到8月30日夜，才明确请求联邦政府全面接管救灾行动。”

　　从上世纪30年代开始，美国由联邦政府来处理飓风、地震以及洪水等自然灾害的方式，已经比较普遍。然而，随着核能的利用，核电站以及危险物资的运输产生的风险，要求扩大灾难应急机制的处理范围。这一扩大导致包括州和地方政府在内的各级政府出台同联邦政府相互平行的政策，从而模糊了原来由联邦政府主导的灾难救助体系。

　　鉴于此，卡特总统在1979年曾发布行政命令，将诸多承当灾难救助责任的各种机构合并成联邦紧急措施署。而在“911”恐怖袭击后，布什政府在2003年3月，将紧急措施署连同其他22个部门并入了新成立的国土安全部。至此，紧急措施署被纳入整个国土安全体系，而这一体系的核心就是反恐。

　　对此，复旦大学国际关系与公共事务学院蒋昌建副教授指出，“不能因为反恐应急机制的完备，自然推导出应付自然灾害的应急机制的完备性——这其实是两种不同的任务。”

　　就美国国土安全体系在应对自然灾害方面存在的问题，美国得州大学奥斯汀分校政府系美国政治教授斯巴罗(Bartholomew Sparrow)告诉《财经》，首先，灾难救助不应该依靠那些本身所在地区也遭受打击的人们身上。

　　他举例说，巴士司机当然应该承担疏散缺乏必要交通工具的穷人的角色，但他们同时也身处灾区，在灾难时刻也希望同家人在一起，更多地扮演亲人的角色，而不愿意承担司机的角色。而目前在灾害应急机制，则要求他们扮演双重角色，这存在强烈的利益冲突。在某种程度上，新奥尔良数十名警察在灾后秩序最混乱的时刻挂甲而去，甚至有几位警察自杀，也不无这方面的因素。

　　对于解决方案，斯巴罗教授建议，联邦灾难应急机制需要一种矩阵组织(matrix organization)，即需要给救灾人员提供额外的培训和经济补助；这些人必须是训练有素而且勇于承担责任的，而不应让救灾人员扮演双重角色。

　　其次，斯巴罗指出，紧急措施署被纳入国土安全部，从而使得人们将初期救灾不力的矛头更多指向布什政府而不是州政府和当地政府，这是可以理解的。但是，面对这样的“世纪之灾”，州和当地政府也需要同联邦政府有更加紧密的协调。因为救灾是一项涉及卫生健康、基础设施、人员调动等诸多方面的系统工程，所以，州与当地政府被赋予一定的分工也是必要的。此次“卡特里娜”在新奥尔良造成如此巨大的损失，州政府和市政府的确负有重大责任。

　　在9月15日的演讲中，布什再次谈到了救灾不力的责任问题：各级政府、军队及求援机构，在最初的几天内配合不善，疲于应对。他说，联邦政府和国会都将对“卡特里娜”的救灾工作展开调查，找出应对措施的失误之处。

　　多维冲击

　　据《纽约时报》9月15日的民调显示，布什在整体工作表现、伊拉克政策、外交以及经济政策方面的民意支持率，达到或者接近他就任总统以来的最低水平；50%的受访者不满布什处理风灾的做法，这一比例在黑人中更达到75%。

　　显然，在共和党致力于吸引包括黑人在内少数族裔选民的时候，布什此次风灾后的表现，会令他争取少数族裔的努力大打折扣。

　　黑人在是次风灾中是受打击最严重的人群，穷困则是导致他们无法逃离家园避难、从而深陷飓风中心的主要原因。斯巴罗表示，路易斯安那的这些穷人缺乏必要的交通工具逃生。

　　“当穷困同某种身份特征挂钩的时候，社会问题就出现了。”他指出，在此次飓风肆虐的新奥尔良，就出现了下层阶级(underclass)同种族联系在一起(correlation of race)的情形。这不禁让人们回想起2004年民主党副总统候选人爱德华兹谈到的“两个美国” 概念。

　　飓风带给布什、带给共和党的挑战，还不仅事关争取选票。更重要的是，布什在其第二届任内的很多议程，将会因为飓风造成的财政问题而不得不遭到搁置乃至摒弃，比如布什一直大力倡导的减税政策、社安基金的改革，以及旨在削减赤字的控制开支方案。

　　参议院多数党领袖、共和党人弗里斯特(Bill Frist)承认：“飓风将成为我们优先考虑的问题。”

　　就此，同样来自奥斯汀分校政府系的教授林泽民(Lin Tse-min)表示，在飓风造成的损失可能等于阿富汗和伊拉克战争费用总和的情况下，为了挽回飓风造成的损失，很多需要花钱的法案无法推行，这可能影响布什总统以及共和党对下任总统竞选的准备。

　　斯巴罗告诉《财经》，鉴于整件事到现在才几个星期，因此说风灾将会根本改变共和党的政治议程(fundamentally reshape the Republican political agenda)，或者说会对下届该党总统候选人产生冲击，都还早了一点；而谈及对明年11月的国会中期选举的影响，现在时机也尚早，因此还无法判断。

　　但是有一点可以肯定：如果布什无法兑现任内的承诺，目前共和党所拥有的政治优势将会遭到挑战。因为在华盛顿激烈的两党政治中，任何一方的优势都会是脆弱的。

　　对于布什本人来说，因此次飓风遭受的最大挑战，将是人们对他的执政能力的怀疑。《纽约时报》民调显示，单单飓风本身并不会摧毁布什的民意基础，而当人们将他在此次风灾中的表现同陷入僵局的伊拉克局势、居高不下的油价以及经济的不安连同起来考虑的时候，才是对布什的最大考验。

　　自“911”事件以来，布什给美国公众的形象是一名具有决断能力(determined)的总统。但此次民调的系列数字显示，布什这一公众形象正受到越来越多的置疑；换句话说，美国总统通常在第二届任期的后两年被视为“跛鸭”，从而很难继续他的政治议程。而对布什决断能力的置疑，将使他的“跛鸭”时期提前到来。

　　此外，原先对布什以及共和党政策不满的人们，由于将风灾同诸如减税方案、伊拉克政策联系起来思考，亦会加剧人们对布什的不满。比如，针对新奥尔良堤坝失修以及灾后初期当地救援人手的严重不足，不少不满布什的人士就指出，其原因是伊拉克战争占用了太多的国家资源。

　　因此，“连锁冲击”局面的出现，才是飓风给布什带来的最大挑战。-

　　(本文刊于9月19日出版的《财经》2005年第19期)

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