反洗钱必须往前走

　　《反洗钱法》草案将于年内提交全国人大常委会审议

　　将贪污、贿赂、腐败犯罪和其他严重犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪是无法阻挡的趋势

　　证券、保险业反洗钱规章即将出台，下半年起证券、保险业将有义务报告可疑信息

　　——专访央行反洗钱局局长凌涛

　　□ 本刊记者 吴小亮 凌华薇 林靖/文

　　6月30日，北京持续数天的高温几至顶点。中国人民银行反洗钱局局长凌涛在他的办公室接受了《财经》的专访。

　　早在去年盛夏，反洗钱就已经成为当年最热门的话题。8月27日，在反洗钱工作部际联席第一次工作会议上，央行行长周小川作了题为《中国反洗钱的现状与未来》的主题发言，宣示中国反洗钱协调机制和金融业反洗钱协调机制已初步建立并开始运转。当时《财经》即希望就此采访新上任的凌涛，他以“工作刚刚开展，需要做了才知道要说什么”为由谢绝。

　　时隔一年，在2004年度《中国反洗钱报告》发布前夕，凌涛履约。

　　凌涛今年51岁，经济学博士，2000年前在中国人民银行研究局工作达12年之久，历任宏观经济研究处副处长、处长及研究局副局长，1993年被评为享受政府特殊津贴专家。2000年，他转任中国人民银行宁波市中心支行行长，随即于2001年调任中国人民银行上海分行副行长，直至2004年间返回总行，出任新设立的反洗钱局局长。

　　“将贪污、贿赂、腐败犯罪和其他严重犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪，其实是无法阻挡的趋势”

　　《财经》：中国的反洗钱法律法规建设是近两年才大规模启动的，现在到了哪一步？

　　凌涛：中国反洗钱法律法规包含三个层次。第一个层次是全国人民代表大会通过的法律，如《刑法》以及正在制定中的《反洗钱法》；第二个层次是国务院发布的行政法规如《个人存款账户实名制规定》；第三个层次是由国务院指定的反洗钱主管部门即中国人民银行颁布的部门规章，包括2003年初颁布、当年3月1日起实施的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。

　　这三个规章明确了对银行类金融机构的反洗钱监管要求，确立了中国反洗钱报告和信息监测制度的基本框架。

　　《反洗钱法》立法起草工作始于2003年3月。负责起草工作的全国人大常委会预算工作委员会召开了最高法院、最高检察院、公安部、财政部和人民银行等18个部门参加的起草工作会议，以后又多次召开讨论会包括国际研讨会，并且到各部委征求意见。工作非常紧张，工作人员节假日都不休息。按计划，《反洗钱法》草案将于今年提交全国人大常委会审议。我们是希望这个法的出台越快越好。

　　加强反洗钱，意味着各个层次的法律法规都要不断增加，原有的法律也需要修改，这是一个持续的过程。

　　《财经》：按照法律，是否洗钱就是犯罪？

　　凌涛：洗钱犯罪与洗钱行为是存在区别的。现行《刑法》第一百九十一条规定，洗钱犯罪的上游犯罪为毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪和走私犯罪。也就是说，目前只有与这四类犯罪有关的洗钱行为，才被认定为犯罪行为。应该说，这一定义范围相当狭窄。

　　《财经》：近年来国内发生诸多贪官外逃案件，大多事涉洗钱，人们特别关心《反洗钱法》能不能将贪污受贿犯罪纳入洗钱罪的上游犯罪。

　　凌涛：洗钱罪是一种下游犯罪。必然是有其他上游犯罪在前，如走私、贩毒、恐怖或其他，而后才会有洗钱罪。我可以讲的是，上游犯罪规定过窄，确实是央行在反洗钱工作中感觉到的一个明显问题。

　　目前央行发布的《金融机构反洗钱规定》，对洗钱行为的上游犯罪规定得相当广泛，即毒品、黑社会、恐怖活动、走私犯罪和“其他犯罪”。但这只是部门规章，它界定的只是一种行政违法意义的洗钱行为，还不能作为洗钱罪的司法认定依据。

　　这次《反洗钱法》制定的一个核心内容就是要扩大洗钱罪的上游犯罪。就我所了解的情况，我们很可能采取列举的方式将贪污、贿赂等严重的犯罪均纳入洗钱罪的上游犯罪。这点非常重要。

　　《财经》：我们理解，反洗钱的国际协作程度非常高。如果贪污腐败行为作为反洗钱上游被法律明确，是否有助于事前监管和事后追究这类行为？比如杨秀珠、许超凡这样的案件？

　　凌涛：的确如此。反洗钱有一个重要功能，即可以监测资金交易，预防犯罪防止腐败。近年发生的一些重大恶性案件，如许超凡案、高山案、杨秀珠案，都事涉洗钱。但由于中国现有《刑法》对反洗钱上游规定较窄，无法对他们以洗钱罪追究。中国在国际上对他们进行通缉时，也难以获得洗钱犯罪上的比较广泛的国际协作。这是很令人遗憾的。

　　中国1997年的新《刑法》规定，黑社会组织、走私、贩毒三种犯罪，是洗钱的上游罪。在国际上，洗钱成为一种犯罪始于1998年的联合国维也纳公约。中国加入维也纳公约之后，2001年，又将恐怖活动规定为洗钱的上游犯罪。但是加起来也才四种，仍然较窄。

　　各国对洗钱犯罪的定义也不同。有的国家规定，凡是清洗触犯一年以上有期徒刑犯罪收益资金的，就构成洗钱罪；有的国家如美国罗列了100多种洗钱罪的形式；在有的国家，不论上游犯罪是什么，只要是隐匿或掩盖犯罪所得财物的性质、来源、地点或流向的，都是洗钱犯罪，普遍是比较宽的。

　　《财经》：中国已经加入的和正在申请加入的国际公约及国际组织对洗钱犯罪有什么规定？是否现在较宽规定是普遍趋势？

　　凌涛：我举两个例子。《联合国反腐败公约》于2003年10月31日通过，我国也已经签署了这个公约。它对洗钱犯罪的规定是非常宽泛的，诸如转换或者转移犯罪所得，处置转移犯罪所得的所有权，以及获取、占有、使用犯罪所得，均属洗钱犯罪。它代表了国际上洗钱犯罪范围扩大的趋势。

　　此外，全球最有影响的专业反洗钱国际组织是1989年成立于西方七国首脑会议的“金融行动特别工作组(FATF)”，目前成员包括31个国家和地区。工作组于2003年新修订的《四十项建议》和2001年公布的《九项特别建议》，是事实上的反洗钱国际标准。

　　“40+9”建议，明确要求成员对洗钱罪的定义应“涵盖最大范围指定罪行”。成员可规定洗钱罪的上游犯罪为所有犯罪，或者规定为一定量刑起点以上的所有犯罪(比说可判处一年有期徒刑以上的罪行均可为洗钱罪上游犯罪)，也可以采用列举法。但不论采用哪一种方法，均应包括20类“指定罪行”。

　　这20类“指定罪行”包括：参与有组织的犯罪集团和诈骗行为，恐怖主义，贩卖人口和组织偷渡，性剥削，非法贩运麻醉药品和精神药物，非法军火交易，非法交易赃物和其他货物，贪污受贿，诈骗，假冒和盗版产品，环境犯罪，谋杀和重伤，绑架、非法拘禁和劫持人质，抢劫或盗窃，走私，敲诈，伪造，盗版，内幕交易和市场操纵。这已经基本上包括了所有重要犯罪行为。

　　《财经》：去年2月，周小川行长曾经正式致函，提出中国加入国际上的“金融行动特别工作组”的申请。现在进展如何？一旦加入以后，就必须执行“40+9”项建议了吧？

　　凌涛：2004年10月，周小川行长代表中国政府向该组织提交了政治承诺函，承诺执行其“40+9”项建议。2005年1月底，中国成为金融行动特别工作组观察员，我率领中国代表团于2月初第一次以观察员身份参加了其第16次全会。

　　申请加入金融行动特别工作组，审核的标准就是“40＋9”项建议。这一反洗钱标准相当高，对于我们来说压力不小。金融行动特别工作组今年下半年会派前期小组到中国来做进一步考察。如果中国成为金融行动特别工作组的正式成员，势必根据“40＋9”项建议的要求，调整洗钱罪上游犯罪的范围。

　　事实上，从近几年的司法实践看，贪污、贿赂、腐败犯罪有不断上升的势头，其中一个重要原因是对这类犯罪所得的洗钱活动打击不力。随着我国市场经济逐步与全球经济体系融合，走私、贩毒、偷税逃税、贪污受贿、金融诈骗等活动也大量产生，洗钱活动在海内外日益猖獗。尤其是公职人员的贪污腐败犯罪与洗钱活动越来越紧密地联系在一起，已经构成一条完整的上下游犯罪链，并通过洗钱贪官们，将贪污受贿的黑钱转移到国外披上了合法外衣。因此，考虑将贪污、贿赂、腐败犯罪和其他严重犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪，其实是无法阻挡的趋势。

　　《财经》：与“40＋9”标准相比，中国现行反洗钱制度有哪些不足？

　　凌涛：按金融行动特别工作组的最新标准，其成员在加入前必须通过反洗钱法。这是2003年新提高的标准。所以，我比任何人都盼望《反洗钱法》能早日通过。

　　《四十项建议》里最核心的是第一、第五、第十和第十三条。第一条是我们上面提到过的要求各国法律须扩大上游犯罪；第五条要求金融机构对客户作尽职调查，“认识你的客户”；第十条规定金融机构要完善地保存交易资料，目前国内的要求并不低于工作组的要求，但执行情况并不好。法人开户资料不全的很多，个人交易记录保存得不够完整；第十三条是要求报告可疑交易，国内的银行机构已经从去年开始报告可疑交易，但数量偏少。

　　从这些核心条款上看，中国还存在着差距。

　　“年内将可能出台证券、保险业反洗钱规章……下半年起证券、保险业将有义务报告可疑信息”

　　《财经》：我们注意到，目前央行发布的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等主要的反洗钱规章，都是针对银行类金融机构的反洗钱监管要求，但证券及保险业也可能成为洗钱行为的通道。作为反洗钱主管机构，央行考虑如何建立这些领域的反洗钱机制？

　　凌涛：不法分子可以通过证券公司内部不同账户或不同证券公司之间的交易转移非法所得，也可以通过购买保险产品清洗赃款。如果证券、保险行业没有规范的客户调查制度和交易报告制度，没有严格的监管要求，就可能成为犯罪分子洗钱的通道。

　　在这两个行业，我们已经发现了洗钱案例。比如在证券业，一些机构利用投资账户在期货业一些机构通过对冲交易等从事洗钱活动；在保险业，一些机构可利用“长险短做”等手法从事洗钱活动。

　　央行正在着手制定证券(期货)业和保险业的反洗钱规章。我们在去年与证监会和保监会联手，对两个行业反洗钱工作做了调研，在年底与证监会、保监会和外汇管理局成立了工作小组，已经启动了对证券和保险业反洗钱规章的制定。草稿已经完成，现在正在准备征求证监会、保监会的意见，应该年内能够出台。

　　今年下半年开始，证券及保险公司将有义务报告可疑交易；以后非金融行业如房地产、彩票、珠宝贵金属经营交易，以及会计师、律师事务所等也将有义务报告可疑交易。

　　另外，上述现行的三个规章也需要与正在制定中的《反洗钱法》保持一致。我们自去年底就开始了对这三个规章的修订。主要的工作是将本外币的标准统一起来，同时完善一些条款，修订即将完成。

　　《财经》：央行去年对银行体系反洗钱做过一次大检查，发现了什么情况？

　　凌涛：《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等主要的反洗钱规章于2003年3月1日生效。在生效一年之后，中国人民银行于2004年间对国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行组织了一次全面的反洗钱大检查，检查的重点是反洗钱内控制度、客户尽责调查、账户资料和交易记录保存、本外币可疑报告。

　　这次检查为时四个月，分三个阶段进行。商业银行自查阶段，各商业银行组织了33705个自查小组，自查机构数量达到87785个；央行抽查则是对182家商业银行主报告行动用了752个检查组、3906人次；最后是去年10月中旬由反洗钱局派出30余人，对中国工商银行和浦东发展银行总行做了现场检查。有一点要指出，自从银监会于2003年成立以后，央行对商业银行做现场检查的权力基本上都转到了银监会，只有反洗钱的现场检查权还留在央行。

　　此次检查后，共有18个省级人民银行分支行对80家商业银行的主报告行作了处罚，其中49家商业银行被罚款，总额为173.1万元；31家商业银行被警告。

　　另外，截至2004年底，央行及国家外汇管理局配合公安部门破获洗钱案件50起，涉案金额人民币5.7亿元及美元4.47亿元。

　　“我最怕制度建起来了却是虚的。之所以要特别强调基本监控制度须到位，是因为洗钱行为本身没有受害人”

　　《财经》：目前建立起来的反洗钱工作机制是什么？

　　凌涛：反洗钱工作最大的特点就是必须多部门配合。中国人民银行虽然是国务院指定的反洗钱主管部门，但是在任何一个国家，反洗钱都需要各个政府部门共同参与，主管部门只是一个牵头人的角色。

　　目前中国反洗钱的工作机制已经初步建立，主要包括两个部分，即反洗钱工作部际联席会议与金融监管部门反洗钱领导小组。

　　反洗钱工作部际联席会议的工作机制于2002年由公安部负责，公安部长为召集人，2003年反洗钱的主管单位划为央行后，自2004年5月改由央行行长担任召集人。2004年6月后，在央行的建议下，部际联席会议成员扩大到23个部门。2004年8月举行的反洗钱工作部际会议第一次工作会议决定，在央行反洗钱局设立部际联席会议的专门办公室，我是反洗钱局局长，也是办公室主任。23个成员单位各指定一名联络员为办公室成员。

　　反洗钱最重要的领域自然是金融。金融监管部门反洗钱领导小组成立于2004年4月19日，由央行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇管理局均参加。各单位的反洗钱部门则组成金融监管工作小组。这两个机构的成立，意味着中国金融监管部门反洗钱协调机制的正式建立。这个机制为央行和金融监管部门之间反洗钱工作的协调提供了制度基础。许多重要的部署，如联合国和有关国家提供的涉嫌恐怖活动的组织与个人名单，就是由这个机制转发的。

　　这套反洗钱的机制不只存在于中央一级，从去年起我们陆续在各个省也建立了协调机制，负责协调各省政府部门和省级金融监管机关。

　　《财经》：多个部门配合的反洗钱机制中，央行主要承担什么责任？如何分工？

　　凌涛：除了对整个金融行业的反洗钱工作履行监管之责，央行须履行反洗钱的资金监测职责。央行为此于2004年4月专设中国反洗钱监测分析中心。该中心负责接收分析大额和可疑资金交易信息，并将可疑交易报告移交反洗钱局，经反洗钱局调查后决定是否移交司法部门。

　　简单地说，单位之间单笔100万元以上以及个人之间单笔20万元以上的资金交易为大额交易，有关信息由商业银行直接报送反洗钱监测分析中心；可疑交易按现行的办法可分为15类(人民币交易)或者60种(外汇交易)，这类信息由商业银行报至央行对应的各分支机构，由该机构汇集后再上报反洗钱监测分析中心。

　　上述这些信息各商业银行一旦发现则必须报告，在此监测的基础上，反洗钱局筛选出可疑的案件移送司法部门。

　　2004年8月16日，中国反洗钱监测分析中心正式开始接收、分析大额和可疑交易报告。截至2004年底，共接收大额本外币交易数据321.7万笔，可疑交易报告1.074万份；经反洗钱监测分析中心分析筛选后初步判定为可疑并移交给反洗钱局的交易报告为150份。其中人民币可疑交易报告131份，涉及金额5.65亿元，涉及交易9486笔，账户205个；外汇可疑交易报告19份，涉及金额2.03亿美元，交易数为1128笔，账户为207个。

　　因反洗钱监测分析中心与商业银行的电子报送渠道去年下半年才开通，2004年全年各商业银行报告的大额和可疑交易总数字要更高一些，达到463.91万笔。

　　应该说，目前反洗钱信息收集与分析工作还有很大的改进空间。一是大额交易报告多，可疑交易报告少；二是非现场核查分析多，现场核查分析少；三是对资金交易的记录核查多，对客户背景的深入了解少；四是对有关报表解读处理程序简单，还不能对大量数据进行有效的分析判断。

　　《财经》：这些制度建立起来后，你最担心的是什么？

　　凌涛：我最怕是，制度建起来了却是虚的。

　　之所以要特别强调基本监控制度须到位，是因为洗钱行为本身无受害人。制度说起来不复杂，第一，商业银行必须做好客户的尽责调查，即通常所说“认识你的客户(know your customer)”；第二，大额和可疑资金交易要上报；第三，妥善保存客户资料和交易记录。举个例子，哪怕储户销户了，开户记录也要保存五年。但我们在现场检查发现的都是这类问题，如交易记录保存得不好，客户身份识别得不好，尽职调查做得不够，等等。

　　存款实名制是“认识你的客户”最起码的要求。中国是从2000年开始实行存款实名制的，但我们在检查中发现，可以说没有得到真正落实。现金交易报告制度还不能说得到切实执行。如果你拿着几十万几百万要存入银行，哪怕你是20多岁的年轻人但拿着明显是老人的身份证，也没关系。商业银行人人都有吸存任务，根本无法拒绝。我们2004年度罚款的大多数案例都属此类。罚款额最高的是某银行的某县级支行，客户存入200多万元现金但没有身份证，该支行未作报告，后来证明这是赃款。我们最终罚了50万元。

　　罚款本身不是目的，我们的目的是对银行发出风险提示。但显然不是所有的商业银行都理解这一点。许多从业人员一则认为这是普遍现象，二则认为突如其来建立这些制度会增加许多成本，觉得不合算。但这个问题没有商量。银行必须对社会、公众负责，所以必须控制风险。去年我们处罚的银行机构有百余家，今年检查的覆盖率则已经达到30%。

　　银行业要转变观念，要把反洗钱作为自己加强内控、提高管理水平、降低风险、承担社会责任的内在要求。国际上11家国际知名的大银行自发发布了《沃尔夫斯堡集团私人银行全球反洗钱指导原则》，这是个很好的启示。

　　“至于金融机构参与洗钱犯罪如何处理……我想介绍一下美国的经验。美国是全球反洗钱的先锋，监管者比较常用的是对卷入洗钱案的金融机构处以高额罚金”

　　《财经》：如果金融机构涉入洗钱案，将来会不会成为刑事追诉的对象？

　　凌涛：我想讲的是，金融机构们目前存在一些反洗钱规章的合规性问题，本身没有什么大不了的。反洗钱对中国的银行体系是个全新的挑战，不是一下子就可以改过去的，要一步步来。

　　但是作为银行，首先必须了解其客户。如果其客户通常一年的交易金额是几百万元而突然账上出现几亿元，这就是可疑交易。由于洗钱行为没有受害人，不能指望有人报案，所以金融机构必须有报告责任。

　　中国的《反洗钱法》还在制定过程中。我可以告诉你的是国际反洗钱法律的惯例，即银行报告则可免责。为了实现这一点，我相信未来的《反洗钱法》应该规定相应免责条款，即银行报告虽有义务为客户资料保密，但是反洗钱报告的情况除外，且报告即可免除一切刑事、民事责任。

　　至于金融机构参与洗钱犯罪如何处理，《刑法》规定刑事责任追诉的对象既包括自然人也包括法人，更具体的我不便多说。我想介绍一下美国的经验。

　　美国是全球反洗钱的先锋，监管者比较常用的是对卷入洗钱案的金融机构处以高额罚金。近年瑞银华宝(UBS)违反反洗钱规定被美联储处以1亿美元罚金，是一个很好的例子。起诉会花费大量的时间、人力、物力取证，所以用高额处罚代替刑罚成本调查取证，同样能起到震慑作用。这值得中国参考。

　　《财经》：相当多的银行已经上市，而四大国有商业银行正在股改上市进程当中，你们有没有顾虑？就是说如果对他们反洗钱制度不合规处罚可能对这一进程产生影响？

　　凌涛：上市银行的确越来越多。不管上市与不上市，银行都被纳入了反洗钱体系。我们会掌握尺度，但中国反洗钱任重道远，必须要往前走。

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