小额贷款十大争议

　　□ 时文朝/文

　　无论理论界还是实际操作部门，目前都对小额贷款组织的发展存在着基本的认识分歧。

　　从大的角度看，这主要体现在三个方面。首先是小额贷款组织的性质。有人认为小额 贷款组织是准政府性质的扶贫机构，因而是不具有持续性的。各国的实践也证明了这点。而另一部分人认为，小额贷款组织并不必然限于上述范围，可以是多种性质的，可以并存。

　　其次是小额贷款组织的作用。一部分人认为，从上个世纪80年代至今，新型的小额贷款组织取得了一些成功，但主要表现为个案。所以，现在动用庞大的社会力量和社会资源做一件不确定的事情是否值得？另一部分人则认为，小额信贷组织是针对微小企业特别是农村贫困地区建立的竞争性的融资市场，因此是非常必要的；通过建立试点也可开辟一片对微小企业贫困人口融资的新天地。

　　再次是环境问题。一部分人认为进行小额贷款的金融创新并不具备有利的环境，从全社会的诚信意识和贫困人口的素质来看，条件尚不具备。也有意见正好相反，认为只有通过这种创新才能开辟通道，提高全社会的诚信意识，提高受贷对象的自身素质。

　　这种基本认识上的不一致引发了以下问题：

　　第一是“谁来办”。一方认为不必另起炉灶，而是应利用现有的扶贫机构、商业银行、开发性机构，通过内部职能的调整实现小额贷款功能。另一方则认为，传统机构通过多年的实践，仍没有解决微小企业贷款难问题，所以更应该进行组织创新，通过试点引入新的小额贷款组织形式。

　　第二是“谁来监管”。现在最迫切的问题是，已有的多个小额贷款组织需要应有的法律地位。下一步的试点如果没有一个监管框架，没有明确的指引，工作也很难开展。有建议认为，应由

银监会牵头，出台小额贷款组织试点的工作指引。因为既然是贷款组织，就应该是金融机构，是金融机构，就应该由监管部门统一规则；也有意见认为，监管当局一旦确定了对小额贷款组织的监管框架，要负相应的监管责任，这种监管责任可能更大地体现在政治责任或是社会责任上，而责任的边界目前难以确定，加之有以前农村基金会案例的存在，所以监管部门很难下决心。

　　第三，如果小额贷款组织获得许可，就意味着监管当局要对小额贷款组织进行某种形式的检查。但从目前小额贷款组织的情况看，并不完全具备可检查性和

审计性。

　　第四，新老机构的法律衔接问题。在确定指导原则时，要兼顾已存在的小额贷款组织的法律地位，包括农科所、

商务部或是亚洲开发银行下属的小额贷款组织。

　　第五，组织形式。有意见认为应该办成合作性质，或者国际上广泛推广的NGO形式。主流的意见则认为，还是要保持小额贷款组织的可持续性，最突出的是财务的持续性，因此还是要搞公司制。

　　第六，小额贷款组织未来的可转换空间。如果不给小额贷款组织未来发展空间，很难保持其可持续性。有建议认为，可根据经营纪录，逐步扩大其经营范围，并向标准的商业银行转化。

　　第七，资金供给的可持续性。从目前政策设计的角度看，最初是不允许小额贷款组织吸收存款，如果只靠发起人的资本金和有限的捐助，这种小额贷款组织也只会停留在试点阶段。从试点走向推广，资金来源的可持续性是一个重要的问题。

　　第八，利率问题。已经参加过小额贷款组织试验的专家都认为，利率应完全放开，但现在法律规定，超过基准利率4倍就属于高利贷，这是一个矛盾。不过也有专家测算，在此范围内，小额贷款85%的业务都可以覆盖，而把上限全部打开后也只增加15%的业务。在政策设计时如何确定利率上限，尚存疑问。

　　第九，政策设计时对小额贷款组织的税收问题、会计准则问题、内部激励问题等，也需要明确。

　　第十，地方政府的作用。如果完全抛开地方政府搞试点，会面临相当尴尬的境地；但如果地方政府作用发挥太充分，又会使小额贷款组织的性质、作用和功能发生变化，带来另外的担心。-

　　作者为中国人民银行金融市场司副司长，本文为其在农村金融改革学术研讨会上的发言整理，经本人审阅