燃油附加费改革11年 海南经验的样本分析

　　采写/周正平

　　当前，有关方面还在为全国开征燃油税的动议争论不休，海南省征收燃油附加费却已实施了11年时间。海南省11年来的实践结果表明：此举不仅改变了公路规费征收制度，也改变了海南省公路交通行业的利益分配格局。

　　政府：交通规费收入激增

　　从1994年1月1日起，海南省开始施行《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》，取消了向车主直接征收公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费，改成向燃油销售经营企业征收附加费。1996年，海南省人大通过了《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理条例》。海南燃油附加费征收健全了法规制度。

　　海南省交通规费征稽局规费征收科副科长张海鹏告诉记者，实施新办法，对海南省政府增加交通规费收入的效果是明显的：1993年，海南省的交通规费收入约为3亿元，1994年就增加到了4.17亿元，增长72%。2004年，海南省交通规费收入已达8.2亿元。

　　他介绍说，交通规费收入的高速增长，固然有机动车数量不断增加的原因，但起码有50%的增长量是因为实施燃油附加费征收，改变了交通规费征管手段，减少了逃避交通规费征缴的行为。

　　张海鹏分析说，首先，征收燃油附加费后，机动车只要加油，就自动交纳了公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费，因此，此举就杜绝了一些特权车不缴纳交通规费的行为；其次，与燃油附加费征收相配套，海南出台了燃油经营资格一家审批制，即省内燃油经营企业，都需经省交通规费征稽局审批，取得《燃油经营许可证》后，方可从事经营燃油业务，并且，加油站在先交付燃油附加费后，才能从油库提油，过去交通规费征稽部门面对的是成千上万的车主，现在只要管好几百个加油站，管理的难易程度相比是显而易见的。

　　同时，海南省交通规费的征管成本也大大降低了。实施《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》和《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理条例》后，海南撤销了省公路局和其他交通规费的征收和稽查部门，在此基础上成立了省交通规费征稽局，统一负责全省燃油附加费及其他交通规费的征收和稽查；此外，将道路通行费、过桥费纳入燃油附加费统一征收，海南就成为全国唯一没有道路、桥梁收费关卡的省份，海南省交通部门不必再设立道路通行费、过桥费收费和管理、监察系统。这些举措显著减少了交通规费的征稽的人员和管理开支。

　　张海鹏评价说，海南省实施征收燃油附加费，其意义不仅仅在于多收了多少钱，更重要的是对传统的交通规费征管体制进行了全面改革。

　　车主：有人欢喜有人愁

　　征收燃油附加费和过去征收四费相比，车主的规费负担和外省相比，是增加了还是减轻了？不同的利益主体看法迥然不同。

　　张海鹏介绍说，燃油附加费开征之初，是按每吨油加价60%计收附加费的，当时的油价比较低，一吨93号汽油批发价大约为2800元钱，收取的燃油附加费是每吨1600多元。为了便于征管，燃油附加费后来固定为按每吨汽油征收1500元，10多年来一直没有变化。近年来，油价不断上涨，现在汽油批发价格每吨基本都在4000元以上，燃油附加费费率实际上是不断在降低的。而且，海南省交通规费改革的一项重要内容是将道路通行费、过桥费统一纳入燃油附加费征收，按目前的费率标准，实际征收的附加费如果折算成道路通行费、过桥费，海南省机动车目前交纳的道路通行费每公里不到0.3元，广东省征收的道路通行费，每公里平均是0.46元。因此，张海鹏认为，车主的规费负担和外省相比，目前是较轻的；再者，海南省的燃油附加费改革变有车付费为开车付费，多用路者多付费，消除了公路乱设卡、乱收费、乱罚款现象，充分体现了交通规费负担的公平原则。

　　对此，不久前曾经开私家车出岛旅游的媒体从业人员姜某表示认同，他告诉记者，在海南时，总觉得海南的油价高，有车族负担重，在内地跑了一趟，一路上收费的关卡林立，算算帐，才感觉海南的规费负担实际比内地轻多了。

　　但在市区运营的公交车主和出租车车主却认为，征收燃油附加费增加了他们的负担。原因在于：按海南省原来出台的文件规定，市区运营车辆的公路养护费、公路基金等是可以减免或按定额收取的，而燃油附加费开征后，这些规费就减免不了，加多少油就要交多少，公交车主和出租车天天在路上跑，车主就感到规费负担比过去重多了。自燃油附加费开征以来，公交车主已多次向法院起诉政府有关部门，审判结果虽然大多是政府有关部门败诉，但公交车主和出租车主交通规费负担较重的情况并没有改变。

　　因此，海南省实行燃油费改革之后，收益最大的是平时跑车不多的私车车主，而出租车及其他市区运营车的缴费却大大增加。

　　海南开征燃油附加费，是全国独此一家的规费征管体制改革，在新政策实施过程中，也出现了一些新问题，新矛盾。

　　近年来，每逢旅游黄金周时节，海南省的星级酒店停车场上就停满了外地牌照的车辆，自驾车游已成为海南省异军突起的新兴旅游项目。一方面，海南岛的椰风海韵，热带风情，美不胜收；另一方面，海南是一个不设路卡的省份，高速路上没有一个收费站，开起车来畅快无比，因此，海南自驾车游广受外地有车阶层的青睐。

　　外地车主已经在本地缴纳了公路养护费、运输管理费，在海南加油又被加收燃油附加费，他们在海南享受车行无阻的同时，交通规费负担是否加重了呢？而海南牌照的车辆出岛运行，是否又存在逃避公路养护费、运输管理费缴纳的义务呢？

　　记者在海南省交通规费征稽局了解到，海南省籍车辆出岛，有关部门已制定了相应的管理规定，按每吨位每天计征15元的养路费，车主出岛时，在码头就可以自行申报出行天数，并按天数预交定额规费，取得出岛凭证，在内地行驶就不会被查扣。但对于进岛的外地车辆，目前还没有制定相关的避免重复收费的措施。

　　公路建设：债务负担沉重

　　海南省开征燃油附加费后，不能再收取道路通行费、过桥费，社会资金投入没有回报来源，实际上就切断了社会资金投入公路建设的渠道。因此，近年来，海南省一方面公路建设成绩斐然，已成为全国公路密度最高的省份，另一方面，海南省公路建设全靠政府财政投入，使政府财政负担沉重。

　　目前，海南省已经建成环岛

高速公路，按海南省有关部门与海南高速公路股份有限公司签订的协议，海南省高速公路建设由海南高速公路股份有限公司投资，政府有关部门从收取的燃油附加费中列支，进行补偿。但政府收取的燃油附加费扣除其它开支后，却不足于偿还海南高速的投资。海南高速公路股份有限公司1994年至1997年6月应获政府补偿收入合计6.69亿元，而截至1997年6月30日，海南省交通厅欠付海南高速的补偿款及公路养护费高达4.37亿元，此后，海南省交通厅又对海南高速形成新的资金占用，目前海南交通厅拖欠海南高速的补偿款已高达近6亿元。

　　海南省其它道路的建设，也来源于各级财政的投入，资金不足部分，有关部门以燃油附加费收入做为担保，向银行贷款。目前，贷款偿付的高峰期即将到来，将使海南省财政背沉重的包袱。