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燃油附加费改革11年 海南经验的样本分析


http://finance.sina.com.cn 2005年09月30日 16:59 新华网

  采写/周正平

  当前,有关方面还在为全国开征燃油税的动议争论不休,海南省征收燃油附加费却已实施了11年时间。海南省11年来的实践结果表明:此举不仅改变了公路规费征收制度,也改变了海南省公路交通行业的利益分配格局。

  政府:交通规费收入激增

  从1994年1月1日起,海南省开始施行《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》,取消了向车主直接征收公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费,改成向燃油销售经营企业征收附加费。1996年,海南省人大通过了《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理条例》。海南燃油附加费征收健全了法规制度。

  海南省交通规费征稽局规费征收科副科长张海鹏告诉记者,实施新办法,对海南省政府增加交通规费收入的效果是明显的:1993年,海南省的交通规费收入约为3亿元,1994年就增加到了4.17亿元,增长72%。2004年,海南省交通规费收入已达8.2亿元。

  他介绍说,交通规费收入的高速增长,固然有机动车数量不断增加的原因,但起码有50%的增长量是因为实施燃油附加费征收,改变了交通规费征管手段,减少了逃避交通规费征缴的行为。

  张海鹏分析说,首先,征收燃油附加费后,机动车只要加油,就自动交纳了公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费,因此,此举就杜绝了一些特权车不缴纳交通规费的行为;其次,与燃油附加费征收相配套,海南出台了燃油经营资格一家审批制,即省内燃油经营企业,都需经省交通规费征稽局审批,取得《燃油经营许可证》后,方可从事经营燃油业务,并且,加油站在先交付燃油附加费后,才能从油库提油,过去交通规费征稽部门面对的是成千上万的车主,现在只要管好几百个加油站,管理的难易程度相比是显而易见的。

  同时,海南省交通规费的征管成本也大大降低了。实施《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》和《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理条例》后,海南撤销了省公路局和其他交通规费的征收和稽查部门,在此基础上成立了省交通规费征稽局,统一负责全省燃油附加费及其他交通规费的征收和稽查;此外,将道路通行费、过桥费纳入燃油附加费统一征收,海南就成为全国唯一没有道路、桥梁收费关卡的省份,海南省交通部门不必再设立道路通行费、过桥费收费和管理、监察系统。这些举措显著减少了交通规费的征稽的人员和管理开支。

  张海鹏评价说,海南省实施征收燃油附加费,其意义不仅仅在于多收了多少钱,更重要的是对传统的交通规费征管体制进行了全面改革。

  车主:有人欢喜有人愁

  征收燃油附加费和过去征收四费相比,车主的规费负担和外省相比,是增加了还是减轻了?不同的利益主体看法迥然不同。

  张海鹏介绍说,燃油附加费开征之初,是按每吨油加价60%计收附加费的,当时的油价比较低,一吨93号汽油批发价大约为2800元钱,收取的燃油附加费是每吨1600多元。为了便于征管,燃油附加费后来固定为按每吨汽油征收1500元,10多年来一直没有变化。近年来,油价不断上涨,现在汽油批发价格每吨基本都在4000元以上,燃油附加费费率实际上是不断在降低的。而且,海南省交通规费改革的一项重要内容是将道路通行费、过桥费统一纳入燃油附加费征收,按目前的费率标准,实际征收的附加费如果折算成道路通行费、过桥费,海南省机动车目前交纳的道路通行费每公里不到0.3元,广东省征收的道路通行费,每公里平均是0.46元。因此,张海鹏认为,车主的规费负担和外省相比,目前是较轻的;再者,海南省的燃油附加费改革变有车付费为开车付费,多用路者多付费,消除了公路乱设卡、乱收费、乱罚款现象,充分体现了交通规费负担的公平原则。

  对此,不久前曾经开私家车出岛旅游的媒体从业人员姜某表示认同,他告诉记者,在海南时,总觉得海南的油价高,有车族负担重,在内地跑了一趟,一路上收费的关卡林立,算算帐,才感觉海南的规费负担实际比内地轻多了。

  但在市区运营的公交车主和出租车车主却认为,征收燃油附加费增加了他们的负担。原因在于:按海南省原来出台的文件规定,市区运营车辆的公路养护费、公路基金等是可以减免或按定额收取的,而燃油附加费开征后,这些规费就减免不了,加多少油就要交多少,公交车主和出租车天天在路上跑,车主就感到规费负担比过去重多了。自燃油附加费开征以来,公交车主已多次向法院起诉政府有关部门,审判结果虽然大多是政府有关部门败诉,但公交车主和出租车主交通规费负担较重的情况并没有改变。

  因此,海南省实行燃油费改革之后,收益最大的是平时跑车不多的私车车主,而出租车及其他市区运营车的缴费却大大增加。

  海南开征燃油附加费,是全国独此一家的规费征管体制改革,在新政策实施过程中,也出现了一些新问题,新矛盾。

  近年来,每逢旅游黄金周时节,海南省的星级酒店停车场上就停满了外地牌照的车辆,自驾车游已成为海南省异军突起的新兴旅游项目。一方面,海南岛的椰风海韵,热带风情,美不胜收;另一方面,海南是一个不设路卡的省份,高速路上没有一个收费站,开起车来畅快无比,因此,海南自驾车游广受外地有车阶层的青睐。

  外地车主已经在本地缴纳了公路养护费、运输管理费,在海南加油又被加收燃油附加费,他们在海南享受车行无阻的同时,交通规费负担是否加重了呢?而海南牌照的车辆出岛运行,是否又存在逃避公路养护费、运输管理费缴纳的义务呢?

  记者在海南省交通规费征稽局了解到,海南省籍车辆出岛,有关部门已制定了相应的管理规定,按每吨位每天计征15元的养路费,车主出岛时,在码头就可以自行申报出行天数,并按天数预交定额规费,取得出岛凭证,在内地行驶就不会被查扣。但对于进岛的外地车辆,目前还没有制定相关的避免重复收费的措施。

  公路建设:债务负担沉重

  海南省开征燃油附加费后,不能再收取道路通行费、过桥费,社会资金投入没有回报来源,实际上就切断了社会资金投入公路建设的渠道。因此,近年来,海南省一方面公路建设成绩斐然,已成为全国公路密度最高的省份,另一方面,海南省公路建设全靠政府财政投入,使政府财政负担沉重。

  目前,海南省已经建成环岛

高速公路,按海南省有关部门与海南高速公路股份有限公司签订的协议,海南省高速公路建设由海南高速公路股份有限公司投资,政府有关部门从收取的燃油附加费中列支,进行补偿。但政府收取的燃油附加费扣除其它开支后,却不足于偿还海南高速的投资。海南高速公路股份有限公司1994年至1997年6月应获政府补偿收入合计6.69亿元,而截至1997年6月30日,海南省交通厅欠付海南高速的补偿款及公路养护费高达4.37亿元,此后,海南省交通厅又对海南高速形成新的资金占用,目前海南交通厅拖欠海南高速的补偿款已高达近6亿元。

  海南省其它道路的建设,也来源于各级财政的投入,资金不足部分,有关部门以燃油附加费收入做为担保,向银行贷款。目前,贷款偿付的高峰期即将到来,将使海南省财政背沉重的包袱。


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