走向公共财政路线图

　　“政府职能转变是公共财政转型的第一步，就是理清政府和市场的关系，让政府只在市场失灵领域中活动。”

　　公共产品和服务提供到位了，就会反过来促使整个经济发展活力不断增强，这是个良性循环

　　公共财政因为提供社会公共需要的服务而被注入了服务的理念

　　技术难度和操作难度是转移支付法、政府间财政关系法等几个法律至今无法成型的原因之一

　　不盈利的国有企业说明它无法给公共财政提供收入，那除了就业和社会保障方面的作用，是否还有存在的价值？

　　本报记者 陈黛 发自北京 从2003年“非典”到2005年“

禽流感”，到今年湖南等地遭受的洪涝灾害，中央财政一再拿出巨资缓解危机。中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇在回顾政府的100多亿元防治“非典”时，心有余悸地说：“幸亏初步打下了公共财政制度框架的基础，我们才能在‘非典'肆虐的进逼下做出比较令人满意的反应。”从1998年开始建立的公共财政框架，像个新生儿，在一天天地成长，但仍在蹒跚学步。

　　1 财权事权明晰划分

　　“政府职能划分以及运行机制的改革，既是财政改革，也是政治改革，更是更高层次政治改革的基础。”今年7月，财政部副部长楼继伟在中国留美经济学会上如此陈述。“政府职能转变是公共财政转型的第一步，就是理清政府和市场的关系，让政府只在市场失灵领域中活动。”中国社会科学院财贸所副研究员杨志勇向《第一财经日报》说。

　　这是因为不同程度上存在的政企不分、政府职责“缺位”和“错位”等问题，要求政府加快职能转换步伐，借助市场力量去推进公共设施建设。这样才能够减轻财政负担，否则就难以改变财政收入持续高速增长、财政支出也同时超高速增长的局面，从而陷入财政赤字剧增，债台高筑的困境。

　　财政部财政科学研究所所长贾康也向记者表示，政府和财政的基本职能中主要收缩生产建设职能。“在国有经济方面要实现战略性重组，抓大放小，收缩其覆盖面，强调质量和影响力。从长期目标看，地方政府和财政应该逐步退出一般竞争性投资领域。”贾康解释说。

　　对于中央政府要有限地介入竞争性领域，贾康认为，应是一些长周期、跨地区、特大型，并对生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有着战略性意义的重大项目，比如宝钢、京九铁路和三峡工程等。

　　对外经贸大学金融学院丁建臣教授向记者表示，划清市场边界、正确划分政府与市场的职责范围是建立和完善公共财政框架的基础和前提。“要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，尽量依靠市场机制来推动社会经济发展。”

　　贾康表示：在中央政府有限参与，地方政府退出一般竞争性领域以后，财政体制问题中的事权纠葛最重要、最棘手的“投资权”方面就可以基本理清。在此基础上，可逐步形成中央和地方各级详尽的事权明细单，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担，进而可使公共财政中的财权配置与事权的配置较好地呼应。

　　“理顺中央和地方的关系，政府间的财政关系，让财权和事权划分清晰匹配，才能提高政策的一致性、有效性，有效地打击‘跑部钱进'这种怪现象。”丁建臣表示。

　　这样，转变政府职能，建立财权与事权大致匹配的财税分配体制，清晰地界定出政府间财权和事权范围，尽可能地减少和压缩转移支付的规模，就成为公共财政路线图中的第一步。

　　所以，全国人大常委会副委员长成思危曾在一次会议上开玩笑地说：中秋节前北京堵车很严重，都是送月饼的，什么时候中秋节前北京不堵车了，我们的政府可能就好多了。

　　2 倾向公共支出

　　在确定了政府职能转变、财权和事权的划分后，贾康提出要在公共财政的框架下，合理掌握财政分配顺序。“这个顺序就是先保证国家机器在效能前提下的正常运转。当然，在转轨过程中，我们要结合精简机构等基本问题逐步解决效能问题。”贾康说。

　　在保证这些开支后，就要考虑满足公共需要即公共产品和服务的提供，如生态环境保护、国土整治、社会保障、义务教育的普及、公共卫生医疗与防疫体系建设等。

　　而中国在公共产品和服务的供应方面，一直是处于总体供应不足，结构供应失衡的局面。

　　以教育支出为例：尽管财政用于教育的支出一直稳步上升，但至今还未达到《教育法》规定的应达到GDP中4%的比例，且有限的投入却形成了结构失衡局面：高等教育的过量投入和义务教育的过少投入。

　　从公共财政的“公共性”来考虑，一个人要经历的从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，层次越低，公共特征越明显；层次越高，则私人特征越明显。

　　所以，楼继伟在一次访谈中表示：“今年中央新增加的教育支出70%将用于农村，基本转移到地方中去。”他解释说，这是因为教育中公共性质最强的是义务教育，义务教育中最难的是农村义务教育。

　　“公共产品和服务提供到位了，社会的投资条件、生存环境的水准就能提高，就会反过来促使整个经济发展活力不断增强，这是个良性循环。在这之后才能考虑政策倾斜方面和重点建设方面的事项。”贾康表示。

　　在公布了2006年度财政预算后，财政部公开表示，2006年度财政预算的显著变化是，支出安排向农业、教育、就业和社会保障、公共卫生等经济社会发展薄弱环节倾斜；向困难地区和群体倾斜；向科技创新和转变经济增长方式倾斜。

　　其中，支农资金实现持续增长，由 2004 年的2626 亿元增加到3397 亿元，教育投入增加15%，总额达到4546亿元。社会保障支出增加到4181亿元，比上一年增长500多亿元。而老百姓反映比较强烈的医疗卫生领域的绝对增长量也达到了100多亿元。

　　随着这些倾斜政策的更加深入，财政的公共性质也日益明朗。

　　3 决策不能“拍脑袋”

　　贾康提出，要逐步形成规范的公共选择机制。他解释说，这就要求财力分配和政策安排作出合理决策和民主决策，如何把握轻重缓急排出顺序，而不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。

　　这也是杜绝“跑部钱进”现象的一个办法：用法治化和公共选择机制来形成决策。“私人产品的决策可以通过市场竞争来实现，而公共产品的决策一般需要通过一定的政府程序来实现。就是说，公共财政应该是民主财政。”杨志勇表示。

　　由于公共财政决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性。诸多的困难、障碍和制度性因素往往会导致政府决策失误。有时是因为政府部门还具有“经济人”的行为特征，存在自身集团利益，公共决策就无法完全按照公共利益来进行选择；有时则是因获取信息不完全而导致决策失误。

　　而一些决策部门的负责人惯用的“拍脑袋”决策方式，更是使这种短期行为在日后带来了不良影响。“政府必须以公共价值作为行为基础，真正把公众的需要放在政府工作的首位，增强公共决策透明度，实现政府服务决策的科学化和民主化。”杨志勇说。

　　“除了规范决策程序和制度，还要积极推进财政的法治化建设，如制定专门的转移支付法、预算法和政府间财政关系法等，将转移支付资金交由专门部门归口管理，增加其运行机制的透明和规范程度，中央和地方的规范也用法律来界定清楚。可以说，立法的任务很重。”杨志勇表示。

　　近几年来，财政法制建设方面已经形成了以《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》和财政规章等为基础的财政法规体系框架，并按照《行政复议法》、《行政诉讼法》等有关法律的要求严格执法。

　　但是，技术难度和操作难度也是转移支付法、政府间财政关系法等几个法律至今无法成型的原因之一。杨志勇认为，这是因为法律将涉及到各级政府的利益。

　　“这将是对政府影响最大的法律，如何形成激励和约束机制，还须探索很完善的方法。”杨志勇说。

　　4 财政也要

理财

　　贾康认为，向公共财政转型将在政府和财税部门部发起一场革命，这就是政府部门、财政部门、税收部门等树立的理财系统为公众服务的意识观念和工作规范。因为公共财政是一种服务财政，是为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。

　　公共财政因为提供社会公共需要的服务而被注入了服务的理念。“在财政管理改革之中，观念转变与制度创新是需要互动的。”贾康解释说。

　　同时，他也希望进一步推进已经启动的“金财工程”，靠现代信息技术的支撑配合预算管理改革的推进，以这个系统和其他“金”字号工程如“金税工程”和“金关工程”等，在相关各部门间形成公共财政的制度约束和监督体系。

　　在日前举行的全国财政系统金财工程建设座谈会上，金人庆透露，将覆盖所有财政资金、辐射各级财政部门和预算单位、涉及4万亿元财政支出和1万亿元非税收入、债务收入以及6万多亿元行政事业单位资产的“金财工程”一期建设预计会在3年内完成。

　　贾康建议，要努力发展“四两拨千斤”的新方式来实现向科学理财、依法理财方式转变。“就是借鉴国际经验，以参股、贴息、信用担保、BOT、TOT等形式，调动社会资金来贯彻产业政策。”贾康解释说。

　　5 预算改革与央企利润

　　“公共财政在管理运行上必然要以具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。其实质内容是以制度的合理安排和严密性防止公权扭曲，落实公众利益的最大化。”贾康表示。

　　预算管理改革在近几年中也在向纵深方向推进。从1999年起，财政部在中央一级推行预算改革，一个部门一本账，到2006年，改革已经波及中央40多个部门。通过对收支两条线、国库集中支付以及政府采购进行的集中改革，保证了资金流动的全过程都处于人大和

审计的监督之下。

　　贾康表示，预算管理制度要公开透明度，即实现“阳光财政”。“就是要让大家知道钱到底是从哪儿来，到哪儿去。有了透明度，后面跟着的很多机制必然就被带动起来。”

　　这样，财政收入不能再分割为预算内、预算外、预算外的预算外、财政部门不管而交给各个部门自行管理的基金等。“这种从完整性角度的要求，是符合公共财政建设的内在逻辑的。”贾康说。

　　“公共财政隐藏着国有经济问题也急需解决。”杨志勇表示，因为公共财政中的国有经济应该是非营利性质的公共事业，这就要求国有经济中具有竞争性的部分退出市场，打造社会公平竞争环境和公平效率环境。

　　对于盈利的国有企业，利润如何分配，股东的利益如何保障，也一直是经济界长期探讨的问题。

　　2005年度，全部央企总利润为6276.5亿元，同比增长了27.9%。这些国企的税后利润全部归企业所有，由国有企业自主支配，存在着很大的随意性，也存有国资流失、贪污浪费等现象。

　　同时，在国家尚未建立国有资本收益收缴制度的情况下，效益好的企业职工收入不断膨胀，而困难企业的职工却收入下降，由此产生了企业内部分配秩序混乱的弊端，导致社会分配不公。

　　今年6月，国务院国资委研究中心副主任彭建国表示，财政部和国资委已达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制167户中央企业国有资本经营预算，具体执行方案有望年内出台。这样，央企可能从明年起将不再独享利润。

　　财政部财政科学研究所国资室罗建钢认为，央企向政府上缴红利再用于公共需要是理所当然的。关于央企的红利上缴后如何使用，很多专家学者认为应该充实到公共领域中，这也将进一步推进公共财政的建设。

　　“这是对盈利企业的规定，如果是不盈利的国有企业，说明它无法给公共财政提供收入，那么除了就业和社会保障方面的作用，是否还有存在的价值？”杨志勇表示，这些都需要在改革中商讨解决办法。

　　有了权力制衡的规范公共选择机制，有了理财法治化、民主化和决策科学化的制度框架，有了具有现代意义的预算管理改革体制，贾康认为，更关键的工作还在于如何落实，如何保证在公共财政转型道路上的每个环节都收到实效。

　　“公共财政，必然是一个由粗到细的动态发展过程，我们现在还没有一个中国公共财政的具体的、无所不包的细致蓝图。只能在中国进一步改革当中由粗到细地发展它、完善它，我相信这个未来会越来越清晰。”贾康说。