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6000公顷、3672公顷、1262公顷，短短一年，上海清理闲置土地的力度显得卓有成效。简单的数字变化背后，究竟孕育着怎样的故事？未来的清理工作又将如何推进？
本报记者 郝倩 冯胤颖 发自上海
6000公顷、3672公顷、1262公顷，短短一年，上海清理闲置土地的力度显得卓有成效
。简单的数字变化背后，究竟孕育着怎样的故事？未来的清理工作又将如何推进？
定义分歧的背后
有关闲置土地的清理过程在上海延续了1年半。从3672公顷到1262公顷，如此大幅度的锐减过程，似乎更多的是源于此前人们对闲置土地定义的不同认定。
事实上，在官方统计称谓中，3672公顷始终被认为是——存量土地而非闲置土地。
2004年5月，上海市房屋土地资源管理局(下称“房地局”)前副局长殷国元首次对媒体公布3672公顷这一数据。
“存量土地的概念是指经政府批准而未开发的土地，所谓政府批准即已批准立项、批准施工许可、批准使用土地、签订了土地出让合同，因为各种原因没有及时开发。据我们最近的统计，属于批而未用的经营性土地面积有3672公顷。”
“存量土地不等于闲置土地。闲置土地，它的法律概念是指具备了动工条件的，也就是说这个地块已经拆平，已经拿到施工许可证的，但是却没有开发，按法律规定超过一年应当收取土地闲置费，两年以上就应当无偿收回。”
时任上海市房地局副局长的殷国元特别强调这3672公顷并非闲置土地，而属于存量土地：“根据我们最新的统计测算，上海有3672公顷是因为种种原因，批了土地，但是还没有具备动工条件的，这些就不能算作闲置土地。”
随后，2004年年中，上海市政府新闻发言人焦扬公开表示，截至2003年底，上海已经出让但尚未开工的经营性项目用地共有3670公顷。未开工的主因是动拆迁难、资金不到位等，其中因资金不到位至今闲置的土地约有1000公顷。
时至2005年9月，房地局以向媒体传真的方式提供了一份《关于本市闲置土地复核的情况》(下称《情况》)。首度明确了被称之为闲置土地的具体数字：“经核，到今年6月30日止，全市共有未动工建设二年以上经营性土地面积1262公顷。”
据此，可以认为此轮闲置土地清理之后，数字变化的根本原因可能还是源于不同的定义。
而记者通过查阅国土资源部于2004年12月27日颁布的《国土资源部闲置土地处置办法》得知：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”
存量土地如何消化
“上海对闲置土地的盘查是年年都在进行，不论开发商现在抓紧开发是否和闲置土地的盘查相关，可以肯定很多企业是在根据对市场的判断分层次开发土地的。”一位不愿透露姓名的业内人士对《第一财经日报》分析说。
“我们获得的土地就是存量土地，而非增量土地。”浦东某楼盘的项目经理对《第一财经日报》透露说：从2000年到现在，实际上这家企业一直在获取其楼盘所在土地整个项目建筑面积一共300万平方米，但是土地并不是一次性获取，而是分批取得。每次取得土地都要进行重新评估，到去年4月份时，这部分土地的价格已经和当时的市场价格持平。
该经理坦言：企业的资金链问题可以通过多种方式进行规避，土地也是其中关键一环。
某港资地产开发商也对《第一财经日报》表示：上世纪90年代，到香港地区的土地推介十分频繁。根据香港地区经验，土地拿在手里都会增值的，所以就拿了，而且拿了很多，有的土地十分零碎。
“由于土地市场的宏观调控等原因，我们一度对市场的信心受到一定的影响，在开发上也放慢了节奏。但是我们的土地和大多数香港地区开发商一样都在1992、1993年的时候拿下的。”
日前这家港资企业在加快市中心几块地的建设速度。“之前因为市场还不成熟，而且地块多，现在成熟一块开发一块。”该经理透露说。
中原地产有一份不完全的统计数据显示：在上海的中心城区(主要为卢湾、浦东、黄浦、徐汇、长宁等区)中，已规划好尚未动工或刚动工的楼盘不完全统计就有32个。
而《情况》中也明确表示，存量土地中大约有2100公顷已经开工或者收回调整。
下一步棋子
“市房地部门今年专门召集各个区县房地部门开了紧急会议，让各区县首先自查一下闲置土地。”一位区房地局的工作人员对《第一财经日报》透露说。
记者了解到，目前各区县房地部门都在针对每一个地块的不同情况，做处理方案的制定工作。
“如果按情况划分，这些地块大略可以分为符合规划；不符合规划；以及在市政规划调整之后，又需要按照新的规划进行土地重新归整等多种不同的情况。现在情况非常复杂，如果是规划出现了变更，调整规划后土地不允许再开工，那么该块土地是否要进行相应的补偿？如果符合开工条件，应将闲置的原因全部摸清楚：是企业自身，还是规划或者拆迁等各方面原因。”
《情况》中还对有关措施作了相关说明：“区县要提出消化闲置土地的办法。”《情况》中举例说：确属动拆迁、规划调整和土地纠纷等原因的，各区县抓紧协调处置，能调整为浦东商品房用地的，由区县统筹调整落实；确属资金不到位和开发商主观原因的，一年以上的要收取土地闲置费，两年以上的将采取政府收回的办法；确属开发商无力经营的，由政府收回纳入土地储备。
“客观来说，土地闲置是一个时间段的问题。”业内人士评述说，从交地的环节来说，即使是开发商已经获取了土地使用权，依然还要考虑到从企业土地中标、签协议到最后土地交付，还有一个不可预知的时间段。
而上海日前还有土地商在做土地转让的工作，过去土地通过协议转让，一些企业手中依然有大量的存量土地可供消化。
相关政府官员对《第一财经日报》透露说：目前传出要转让的在协议出让时期出让的土地，大多与这场清肃有关系，例如上海某区的一些土地存在拆迁难，以及早期批租出去的时候是以综合用地项目批租的，有些开发商希望能改变用地性质，由综合用地，或者商业用地改成住宅用地，规划一直没得到批准；这是两个主要原因使得该区的土地有很多的存量可以释出。
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上海闲置土地成因
拆迁难以实施，这是目前中心城区遭遇的主要问题。
上海早年主要实行生地协议出让，然后由受让土地的开发商支付一笔拆迁资金，委托各级政府所属“项目公司”负责拆迁。以静安区为例，区房地局历年批出的土地，至今尚有十余公顷未正式拆迁，也无法交付房产商开发。
据统计，上海全市已获拆迁许可证的地块中，尚有8万住户未能拆迁。去年以来政府着力推进“拆迁工程”，但全年仅完成1万余户拆迁工作，其中还不包括没有拿到拆迁许可证地块的拆迁户。
城市规划的调整，也实实在在地影响着空置土地的开发。
上海市规划局规划处处长俞斯佳接受《财经》采访时也认为，近年来上海房价飞涨，与2003年写进《上海城市规划条例》的“双增双减”政策有关。所谓“双增”，即增加公共绿地，增加公共活动空间；“双减”，则指减少建筑容量，减少高层建筑。据此，上海将严格执行住宅楼容积率2.5以内、写字楼容积率4.0以内的标准。但此前政府与开发商签署的土地出让协议中，容积率大多偏高。如今政府修改规划，即遭到开发商反对，双方僵持不下，土地也就先自闲置下来。
据统计，上海由于改变规划而未能动工的房地产项目有109个，占地623公顷，占全市闲置土地总量的17%。
土地本身的增加值已超过土地开发的收益。
上海市社科院房地产研究中心副理事长张泓铭在接受《财经》采访时评论说，土地囤积现象是存在的——在一个高度垄断的市场，土地本身的增值已经超出开发土地的增值，势必导致土地囤积。而对上海而言，土地高度集中在国有开发商的手中，不管他们是否有意，确已享受了土地囤积带来的巨大收益。
此间分析人士还指出，闲置土地之所以能产生“囤积收益”，与长期以来上海都是大面积出让土地有关，一块地动辄几十公顷，造成少数开发商对大批量土地的垄断局面。即便是有实力的开发商，在受让大幅土地后，也绝无资金实力进行一次性开发，往往采取逐步开发的方式。如此，则土地面积越大，开发周期越长；而在这一过程中，土地已迅速升值，开发商已在无形中获利。节摘自《财经》杂志2005年第一期
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