被漠视与被扭曲的

　　权利主体的缺席和公正程序的错位，势必导致权力合法性的流失

　　季卫东/文

　　一个小镇的办公场所，举债建筑仿天安门式样的办公楼，据说设计方案中还暗藏以“王”作“主”之类的象征性玄机；事发之后，王姓党委书记居然毫无“亢龙有悔”的负疚感——对于如此奇特的政治景观，不同的人当然有不同的解读——

　　卫道士从金色琉璃瓦屋顶和脊兽上看到了僭越；占卜者从地方官员以“自立生祠”的热情来经营所谓“政绩工程”中看到了乱象；历史家会联想到罗马帝国角斗场里等级森严的观台设计；经济学者则会感叹“有形之手”对企业资产的变相剥夺；监察部门或许还能从书记亲躬建筑设计、利用企业改制后的资产投资以及建筑施工合同条款中找到经济疑点。

　　除此之外，以一介法律研究者的眼光来扫视那张小天安门照片，还能看到些什么？答曰：权利主体的缺席，公正程序的错位。

　　对这样的观察和判断，或许反对者会反驳说：修建新办公楼并非镇党委书记的“一言堂”，而是由领导班子集体讨论决定，前后历经两届领导，通过15道审批程序，各种手续一应俱全。但是，这些事实虽然可以作为推卸个人责任的托词，却根本不足以否定对其法理正当性的质疑；甚至可以说，正因为那是执政者的集体行为而不是某个官员的一时心血来潮，所以问题更严重，更需要进行整体性反思，不断推敲如何加强公民权利以及公正程序原则的基本保障等根本性问题。

　　让我们先从具体事实与具体规范说起。根据《楼堂馆所建设管理暂行条例》的规定，办公楼、会议楼属于非经营性质的“楼堂馆所”，必须经过严格的审批程序，不得搞计划外工程。该条例第21条规定，企业的流动资金和生产发展资金不得用于楼堂馆所项目建设；第23条规定，有关建设资金必须存入建设银行实行统一管理，第25条规定，用自筹资金建设办公楼之类，要按年度投资额的30%征收建筑税；第31条规定，对于擅自提高建设标准、挪用企业流动资金和生产发展资金等行为，应给予主要负责人和直接责任者以经济处罚、行政处分。比照这些规定，忠县黄金镇的办公楼难道真的算不上违章建筑？

　　再看征地补偿费。根据《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则保证耕地面积不减，否则必须缴纳耕地开垦费。另外，该法不仅详细规定了对农民的征地补偿，而且以第48条和第49条明确了对补偿安置方案的公告和承认程序以及由群众对补偿费用的收支情况进行监督的程序。然而，根据新闻报道，黄金镇的办公楼征地费计算标准比法定金额低31%，征地费与转手出让给建筑商的收入差价高达十几万元。即使这样少得可怜的补偿费，也没有直接交到农民手中；农转非的安置名额一个也未落实，惹得当地民怨四起。

　　本世纪初，中共中央办公厅和国务院曾经联名发出“关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知”，旨在扩大基层民主，监督行政权力。宪法、法律和各种行政法规、地方性规范和规章，也为此规定了相应的、尽管远远算不上规范的程序。但是，在中国的广大基层，“印把子”、钞票、人事安排以及象征性符号体系仍然处于高度一元化的状态，基层政府的干部，特别是作为“一把手”的党委书记，实际上拥有绝对的权力。而普通老百姓以及人民代表，则大都被排除在对政府财政预算以及收支情况进行审议和监督的程序之外。似乎不是公民以纳税的方式出钱雇公仆、购买行政机关的公共服务，倒好像是各级干部们在以权生钱、点石成金来养活农民，施恩乡里。由黄金镇党委书记亲自设计的“天安门”，正是这种权力机关意识紊乱和错位的绝佳体现。

　　造成此种现象的一个重要根源，与缺乏公正程序密切相关。其中最重要的程序错位，就是权力渊源的程序被扭曲了。根据我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方人民政府由同级人大选举并向本级人大负责。但是，在实践中，人大权力远未实质化，地方政府只对上级党政机关负责，并可能只凭对上级效忠或贿买的绩效而得到上级的提拔和庇护。这就必然导致权利主体被漠视。纳税人尽管支付了费用，却无权约束自己的公仆，甚至对税金用途也缺乏监督和过问的权力；而法律规定的由人民公开审议和民主监督的程序，也被误解或歪曲为获取上级机关审批、同意和奖赏的程序。

　　从更深层次看，权利主体的缺席和公正程序的错位，势必导致权力合法性的流失。那七组占地为王的怀古建筑，那111级鸡犬升天的青石台阶，观礼台上的花坛以及每个办公室附带的休息间和厕所，都折射着公器滥用和私用的肮脏、丑恶以及滑稽。

　　在这样的背景下，从小天安门上“垂范”下来的每一道“圣旨”，恐怕都难免引起衣衫褴褛的农民们的非议或者哄笑吧？如果一个改革中的社会，缺乏以合法性进行社会整合的力量，国家权力结构的合理化改造将十分困难，而自以为是、颐指气使的“土皇帝”的出现并不是罕事，那正是最让人忧虑的事情。

　　要摆脱这种尴尬，怎么办？处理当事人是为必要的治标之举，但治本的办法，还是要通过制度改革，切实保证公民的权利主体地位和他们有效表达自己的意志和意愿的公正程序。比如说，能不能把黄金镇的“大会堂”向纳税人以及人民代表开放，让基层政府的财政预算以及收支明细表都在这里讨论通过？能不能在大门边的高墙上开辟一个镇领导职务竞选公告栏，用来张贴候选人的简介以及政策设想？

　　总而言之，让基层的预算议会实践从黄金镇开始，让乡镇行政长官的普选试点从忠县开始，这或许不失为将功补过、积德造福的最佳出路。

　　这样的改革其实不难，有宪法和法律为依据。最后只要把黄金镇“天安门”入口处拱门匾额的文字这样重新书写镏金一下即可——

　　“主权在民”。

　　作者为日本神户大学法学教授，本刊法学顾问

　　背景资料：

　　一个酷似天安门的镇政府

《财经》杂志2005年1月10日刊目录 www.caijing.com.cn

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