《财经》最新封面文章：金融腐败求解(3)

　　二、金融监管腐败

　　“逼良为娼”或“警匪一家”

　　[编辑说明]

　　金融监管腐败研究，包括对不同监管机构之间差异的研究。研究表明，多数人认为金融监管腐败严重，而且被监管机构超额利润越高，则监管腐败越重，是为“下游关联效应”。于被监管者一方，存在面对现存管制被迫行贿的“逼良为娼”，以及为寻求违规庇护的主动行贿的“警匪一家”；于监管者一方，则因事先是否设租，存有“贪赃枉法”与“贪赃不枉法”之别。

　　研究还证实，近四分之三的公众认为金融腐败程度很高，压倒多数的人认为证券监管机构的腐败程度高于保险及银行监管者。在被监管的金融机构中，证券公司相对腐败程度为最；在存款类金融机构中，农村信用社相对腐败程度为最。

　　[论述概要/谢平陆磊]

　　我们的研究从监管与被监管者关系出发，分析两者间存在的胁迫与共谋关系，寻找金融监管腐败的逻辑线索。我们通过对比金融监管行为与其他政府部门(如工商行政管理、税收、财政项目投入和扶贫)腐败的差别，认为金融监管与金融机构间存在的权力交易，主要体现为“胁迫”与“共谋”两种情形，并进一步比较银行监管腐败与证券监管腐败的部门差异。基本结论如下：

　　——作为贿赂的供给者，金融机构存在两类行贿行为，一是为了开展新业务而不得不承受的监管当局设租盘剥(胁迫)，二是为了对自己的违规行为寻求监管庇护而进行的主动行贿(共谋)。

　　——监管当局的受贿行为也相应分为两类，一是通过设租进行的贪赃而不枉法的行为，即行政审批中的受贿行为；二是通过收取贿赂而进行的贪赃枉法行为，即以保护违规机构所换取的个人好处。具体而言，由于监管中存在的设租行为，致使被监管对象不得不花费更多的成本以寻求正常业务开展，这就导致了监管部门的“贪赃而并不枉法”的行为。

　　同时，由于被监管对象可以从违规行为中获益，为了寻求监管庇护，其另一部分贿赂就变为与监管机构共享违规收益的行为，这就导致了监管当局的“贪赃而且枉法”的行为。前者可称“逼良为娼”，而后者当为“警匪一家”。

　　——在反腐败机制上，稽查、高薪养廉和严格惩处都是可取的措施。

　　——金融监管腐败与被监管对象行为存在“下游关联”效应，下游被监管机构超额利润越高、违规动机越强，相应监管部门的腐败倾向越高，因而银行监管腐败与证券监管腐败存在量的不同。

　　——监管腐败程度与监管权力介入市场的直接程度有关，能够直接决定融资便利的监管部门被腐败侵蚀的可能性越大，因而银行监管腐败与证券监管腐败存在质的差异。

　　从改革进程看，随着间接货币政策取代信贷规模管理，银行监管者直接干预银行类机构资金和业务运作的程度越来越低，而证券监管部门一直具备从证券发行到机构管理的重要权限，所以其权力的直接性更高，因而腐败倾向也更高。另一方面，监管部门与被监管对象的关联性腐败也论证了监管当局与被监管机构间的利益共同体关系，监管关系往往被共谋关系所取代。

　　[调查介绍]

　　研究者选取了全国29个市(地、盟)的人民银行、国有商业银行、政策性银行、股份制商业银行、城乡信用社、企业(含上市公司)、农户和个体工商户进行了问卷调查。其中与金融监管腐败有关的实证结果，部分地印证了上述理论分析结论。

　　1.金融监管腐败程度评价

　　实证研究金融监管腐败的第一个问题是判断监管腐败的存在性。

　　调查表明，11.6%的被调查对象认为金融监管部门的腐败程度高到不可容忍；25.9%的人认为监管腐败非常高，但是可以容忍；35.7%的人认为腐败比较高，但是在感觉上已经麻木了；只有26.8%的人认为监管腐败比较低。这说明接近四分之三的公众认为金融腐败存在而且比较严重(参见表2.1)。

　　2.金融监管腐败部门对比

　　随之而来的一个问题，是对各类金融监管部门相对腐败程度进行判断。如果它们是无差异的，那么部门特征分析也就失去了存在的价值。数据说明，压倒多数的人认为证监会的腐败程度最高、保监会列第二位，而人民银行(原银行监管部门)列第三位(参见表2.2)。

　　3.被监管金融机构腐败对比

　　调查还表明，所谓腐败的“下游关联”命题的正确性，表明被监管部门的腐败程度与相应监管当局的腐败程度严格相关。公众把证券类机构列为金融机构中的第一腐败机构，其后依次是保险公司、城乡信用社、股份制商业银行、国有商业银行和政策性银行。

　　对于从城乡信用社到政策性金融机构的腐败排序现象，调查结果证实了前述对两类行贿行为的判断。

　　首先，城乡信用社的经营相对而言是最缺乏规则的；为了寻求监管庇护，其第二类行贿行为相对而言是存款类金融机构中最猖獗的。现实中，信用社与监管部门共谋，是监管腐败中最常见的现象之一。

　　其次，股份制商业银行的腐败程度高于国有银行，似乎有些不可思议。这提出了一个所有制与腐败的相关性悖论——原来一般理论所认为的公有制导致产权关系模糊，故由此造成更高的腐败的观点在此站不住脚。

　　但是这一现象反而证明了“逼良为娼”命题。股份制商业银行一般处于业务和机构的扩张期，机构审批、高级管理人员任职资格审批、业务审批等需求远较处于成熟和收缩期的国有商业银行高；同样，部分发达地区的城乡信用社也面临扩张业务的需求，比如支付清算和信用卡业务等。这就给监管当局以设租纳贿的机会，信用社和股份制商业银行往往心领神会。

　　国有商业银行和政策性银行则一般不存在拓展新机构的需求，同时，由于其目前面临的信贷权急剧上收现象，通过违规经营获取超额利润的可能性已远达不到若干年前的水平，因此其行贿动机远远不足。

　　4.监管与被监管者共谋程度判断

　　(1)银行监管部门与存款类机构的共谋程度

　　在调查中，34.7%的监管与被监管主体认为银行监管的弹性很小，余下65.3%的人认为银行监管的弹性较大、很大或流于形式。这反映了监管行为中的双方对银行监管中枉法行为严重性的判断。

　　既然枉法，必然需要得到相应的物质补偿。从调查数据看，存款类机构明确认为，自身在被监管过程中单笔花费额外成本(可近似地认为是第一类行贿或第二类行贿)的高低顺序依次为机构审批、现场检查、任职资格审批、非现场业务检查与考核等。机构审批和任职资格审查往往需要额外的第一类行贿支出；而现场和非现场检查往往需要第二类行贿支出。当然，有时两类行贿可能夹杂在一次博弈过程中。

　　为了相互印证结论的正确性，调查又对原人民银行(机构改革前，负责银行监管)进行了岗位实际收入顺序问卷调查，发现岗位实际收入的顺序依次为：监管机构负责人、机构和人员审批岗位、现场检查岗位、外汇管理人员、非现场检查人员等(参见表2.3、2.4、2.5)。

　　(2)证券监管当局与证券机构以及发行企业的共谋

　　有62.5%的证券机构认为必须经常与证监会打交道，监管与被监管者关系的密切程度可见一斑。在证监会处罚弹性的问题上，接近四分之三(71.5%)的证券机构认为处罚存在弹性，高于银行监管中65.3%的比例。

　　在监管透明度问题上，接近90%的券商认为证券监管透明度低，与此相对应的是，券商对自身的不规范交易行为坦言不讳：88.8%的券商认为证券市场操纵很严重，虽然其中有一半人认为情况已经有所收敛；82.5%的券商认为证券机构存在为企业进行包装等行为；近四分之三的券商坦承内幕交易的普遍性。这进一步证明了监管腐败与下游机构间的关联性，也证明了监管当局声誉与被监管机构声誉的相关性(参见表2.6)。

　　反过来，监管中存在的“逼良为娼”和“警匪一家”效应，也加剧了被监管机构的有恃无恐。调查表明，证券机构对违规行为原因重要程度排序依次为：法规不健全、缺乏有效监管手段、监管不透明、监管部门有不正当收益、券商背景等。

　　可见，直接与监管有关的法规、手段、透明度和腐败等因素是影响证券机构行为的主要因素。有趣的是，当前媒体重视的审计不公正、内幕交易收益等因素反而列在之后。其原因实际很简单——当监管部门真正独立而公正，则审计等问题自然会迫于压力而改善(参见表2.7)。

　　证券监管的相对腐败还可以从企业问卷中得以印证。从企业和上市公司问卷看，86.6％的人认为，企业发行股票是必须花费隐性成本的，97％的人认为股票发行前后必须到证监会通关节。

　　这证明了两个论断：一是越能直接参与市场的行政主体越可能腐败；二是其中包含了两种腐败可能。首先，如果上市企业是符合条件的，那么通关节意味着企业接受胁迫而不得不付出成本；其次，企业不符合条件，为了“违规”发行获得超额利润而贿赂监管当局。同样，调查显示83.3％的企业认为证券市场操纵普遍存在或很严重，这与证券机构的认识(88.8％)基本一致(参见表2.8)。

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《财经》杂志2005年1月10日刊目录 www.caijing.com.cn

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