季卫东：社会治理机制多头重构

　　通过社保基金组织在金融市场中的作用来改进企业治理结构，通过审计局和信访局激活人大监督机制来改进政府治理结构，这就是中国在2005年进行制度创新的根本性课题

　　社会治理机制多头重构

　　文｜季卫东(日本神户大学法学院教授)

　　2005年对中国具有特别重要的意义。高层权力的世代交替将在这一年结束过渡期，办理完毕所有的法律程序；作为亲民路线的反映，缩小贫富悬殊、城乡差距的矫正性分配以及扩大就业的各种政策性举措不得不在这一年初见成效。更重要的是银行、股市以及国企的三位一体改革以及资产经营的制度创新应该在这一年进行总体部署；台湾有关当局的“选举”使“急独派”受挫之后，海峡两岸法理关系方面的互动也很可能会变得极其微妙。在这一年，第二次世界大战的结束、联合国的成立正值花甲纪念之时，外交战略的构思、对国际法秩序的维护以及与美、欧、东亚各国关系的调整也理当别开生面。另外，社会结构上的各种难题(包括能源、粮食、环境、腐败、高龄化等)也势必从这一年起在大约五年左右的时期内逐步显露并尖锐化。

　　企业治理结构的调整

　　仅就内政而言，2005年是从只管“做馅饼”过渡到兼管“分馅饼”、从非正式私有化阶段过渡到强调公平分配阶段的一个重要的转折点。不久前的“郎顾之争”在舆论界所产生的非同寻常的反响就是这种转折的显著前兆。这场论战实际上提出了一个最基本的问题：怎样维护国家的利益和人民的利益？沿着这样的思路推而论之，国有资产的管理和分配方式以及国有企业的治理结构将成为下一步改革的焦点。政府很可能采取的策略是对现存国有资产的利用将侧重于建立社会保障体系以及加强基干产业和公共事业等两个方面。前一种用途主要是编织社会安全网，化解基层民众以及弱势群体的相对性不满。后一种用途涉及企业的经营效率和治理结构。如果把这两个方面用法治和程序公正的原则连接起来，可望政府在新的一年采取以下脚本来推动根本性制度改革。

　　首先是通过政府注资、严格清查银行资产、对企业进行规范化金融检查、设立企业重建机构、由银监会严厉查办渎职行为等方式迅速处理银行的烂账。其次是在外国金融机构参入之前健全证券市场的各种制度，以吸引长期资本、缓和金融风险对银行的冲击，并保证政府有机会在财政赤字陡增而银行烂账比率太高的情形下通过发行债券来摆脱财政困境。然后是确立和保障股东以及广大股民能行使对企业的监控权。在这里，最关键的一招是把国有资产出让收益中的大部分，用来建立不同类型的社会保障基金，例如退休年金基金、保险基金、公益金等，并让这些社保基金具有独立的法人地位，成为债券和股票市场中的机构投资者，就像美国著名的Cal PERS (California Public Employees’ Retirement System) 那样，通过活跃而高质量的信息公开活动和法律应用行为来发挥监管企业的作用。

　　也就是说，让上述基金组织成为企业股东、股民、职工以及民众的经济利益的代表。它们为了维持支付能力，必然非常重视投资证券市场的回报率，因此会密切关注上市公司的经营效率和收益状况，这类活动不仅完全符合人民的利益，也符合国家的利益。而各类基金组织与小股民以及企业股东相比更有条件动员专家、公众传媒以及其他制度性手段(包括与证监会、银监会进行沟通，整理和公布投资参考消息，点名批评经营失策的企业，组织机构投资者联席会议等)，更能有效地向企业经营者施加压力，也可以提起或推动股东建议案以及股东代表诉讼。

　　制度监督的重构

　　显而易见，企业治理结构的改造是以政府治理结构的改造为前提的。只要政企不分，企业就会指望国家的父爱主义救济，融资和拨款的烂账问题就无法从根本上解决，银行也难以独立、难以在储存户和优良企业之间发挥金融中介功能，证券市场也无法健全化并吸引长期性投资。政府治理结构的改造当然也必须以维护国家的利益和人民的利益以及两者的统一为标准。从这个角度来看，在2005年应该加强和完善两项制度，即：审计制度与信访制度。

　　严格执行审计制度主要是国家利益的要求，也与前面论述的银行、股市以及国企的三位一体改革密切相联系。只有抓紧审计才能使工商业以及服务业的会计规则合理化并符合国际标准，才能切实提高资本的利用效率。审计制度不健全，信用体系以及答责义务、公开义务都无从落实，社保基金对企业治理和证券市场运行状况的监控功能也难以发挥。更重要的是，按照审计程序追究有关部门的责任，终究会提出如何克服“密室行政”、“小金库”等黑箱操作的弊端的任务，导致财政预算案的制定和执行都成为公共性议题，使政府对纳税人的责任明确化，进而加强人民代表大会对预算案的审议和监督。

　　改进信访制度主要是人民利益的要求。鉴于失业人口、社会异议活动以及恶性工伤事故或治安事件的增加，对各种不安定因素进行疏导和化解的作业在新的年度里将得到进一步的关注。在现阶段，中国信访工作的重点基本上由各种部门窗口受理的一般性陈情转向制度化的政府自我监督和行政型申诉处理，但国家信访局以及下属机构还缺乏足够的独立性和足够的权威手段。因此今后的信访制度发展的方向似乎应该包括：

　　(1)进行组织重构，使国家信访局具有独立于行政机关的法律地位，同时整理国家信访局与人大监督功能、政府的监察部门、审计部门之间的权限关系，以形成更合理、更协调的监督系统。可以考虑通过全国人大的监督权来补强国家信访局的独立性，但为了与现有的组织网络以及行政监察部门、审计部门协调工作，建制仍然保留在国务院。

　　(2)对于一些专业性问题(例如社会福利保障、金融证券、拆迁、摊派)，可以在有关部门设立特别信访机构。另外，应该借助律师以及民间团体的力量来减少信访局在维权方面的制度成本。

　　(3)修改信访条例，增加如下几条内容：明确信访局的调查权可以涉及任何行政机关以及司法机关，在调查过程中不受任何其他机关干预；信访局的调查报告以及对有关涉案机关的劝告和意见应该采取文件以及新闻等方式公布，特别是应该借助公众传媒的力量；信访局可以代表上访者个人提起违宪审查的请求，即担任宪法性诉讼的代理人。

　　(4)应该从代议机构监督和制衡行政权的高度，正式提出制定信访法的建议，把信访制度作为加强人民代表大会监督权、促进违宪审查、保障公民申诉权和知情权的重要驱动装置。

　　总而言之，通过社保基金组织在金融市场中的作用来改进企业治理结构，通过审计局和信访局激活人大监督机制来改进政府治理结构，这就是中国在2005年进行制度创新的根本性课题。从法治的角度来看，两者之间存在着很大的共同之处，这就是要按照程序公正的原则为企业经理和政府官员都确立这样两条行为标准——公开信息(disclosure)的义务和回应质询(accountability)的义务。