许善达：实践证明当年的财税包干不是个好办法
从1970年我在清华大学毕业，一直到1980年，这一段时间，我在黑龙江的一个县城里工作。其中大部分的时间，我是在县革命委员会生产指挥部，就是现在所说的县政府。当时县里头的工作，最主要的任务是完成国家的粮食收购。当时我感到农村的情况真的是，农民是没有什么希望。
【为了保证粮食征购，为工业积累原始资本，从1953年开始实施粮食统购统销政策，就是借助政权强制力量，让农民把生产的粮食卖给国家，全社会所需粮食全由国家供应，农民自己食用的数量和品种也得由国家批准后才能留下。此外，还严格控制粮食市场，禁止粮食自由买卖。当时粮、棉、油等重要农产品都由国家垄断经营。直到1992年放开粮价，粮食市场形成，统购统销政策退出历史舞台。如果没有改革开放，统购统销可能会一直继续下去。】
那时候吧，国家征购粮食任务非常重，但是我们的生产效率并不高，所以那时候我印象最深的就是什么呢？就是国家每年要给县里头发一个文件，从国务院分到省，省分到市，市分到县（当时叫专区），让你这个县交多少粮食。然后国家还要发一个文件，从省里发下来，就是说农村的农民，一个人要留多少口粮，因为他们也得吃饭，是吧。你有的大牲畜，牛啊、马啊，你得有饲料啊，然后你还得有种子吧，等等，还规定一些留的粮食的指标。但是这两个文件你要同时满足，那粮食不够，就是交够了吧就留不够了。所以，总量它不够。
不是说某一年因为什么原因不够，（而是）年年不够。所以当时农村的人民公社社员，就得靠自留地种点土豆啊，种点什么，来弥补口粮的不足。这是一个问题。
第二个问题，当时农村工业品很贵，比如说你有拖拉机，你需要买柴油吧，你要买农业机械吧，你还要用电吧。但是当时的粮价很低，所以这个剪刀差啊，对农民的收入影响就很大。所以当时出现什么情况呢？农民的家庭很多人都在欠生产队的钱，为什么？因为你分口粮要算，但是如果农村你家里头的劳动力要是少的话，你挣的工分少，可是你要分口粮啊，分这个东西以后，你就等于欠生产队的钱。那什么时候这个家庭能够把这个欠账还上呢？就是他家如果生了小孩子，小孩子如果是男的，或者是女的身体好，能够到生产队去干活了，能挣工分了，就开始还以前他们家欠的生产队的钱。
但是等你还得差不多的时候吧，小孩子又要结婚了，这一结婚，家里头的劳动力就少了，等于家里挣的工分就少了，因为他单独去分家了嘛。等到这个新的家，一生小孩以后，女的也不能劳动了，然后多了一口人，还有成本也提高了，分粮食，结果他就又开始欠钱。
因为我在那待了十年嘛，所以很多家庭的演变过程，我看过去那些统计的材料，生产队的分配什么的。没有人说我们以后能够致富，好象没有人议论说我们将来怎么能够改善我们的生活，就认为能够维持这个运转就很不容易了。
所以那时候我们就感觉，人民公社的效率低。是不是说只有这么一种情况？这种情况是不是还要持续下去？
1978年十一届三中全会开始，就要转到经济工作上来了。所以当时在县里工作的人，总体认为，我们多抓经济大家觉得非常满意。其实十一届三中全会这个文件，你想，县城里头对中央的有些争论也不清楚，但是他有个非常清晰的感觉，就是现在中央领导开始抓经济工作，提到比较重要的日程上来了。当时就是说，我们原来抓阶级斗争为纲，现在就不要阶级斗争为纲了，我们要抓经济了。基层的老百姓感受是非常好的，觉得可能有点希望了。
实际上税改从80年代初期，财政部就开始做一些试点。因为在80年代初期的时候，中国究竟搞一个什么税制，认识上也不是很统一的。
那时候比如说增值税，现在大家知道增值税是一个比较符合中国实际的税种，当时很多人反对，当时有人说什么增值税，什么牛仔裤，什么这都是开放以后引进来的苍蝇。
到了1987年的时候，我们国家和企业搞了一个承包制。承包制本来是农村的，农村建立家庭联产承包制。然后当时讨论，很多人主张把承包制引到城市，国家和企业也承包，然后中央政府和地方政府也承包。现在实践证明这个承包是不好的。为什么？你看看承包合同，比如说包税，包税一定比那个法律规定缴的税要少，你要比法律规定缴的税还要多，他就不包了，他包一定得给他好处是吧？然后不但包税，税率也要包，有的就包一个数，缴多少税，一个数，就没有什么税率、税基计算。不光包税，还包比如说包银行贷款，包银行贷款的数量，还要包利率。有些比如进出口的企业，还要包外汇，因为我要买外国的东西，我再出口，包外汇、包汇率。
【行政性分权的“财政包干”是中国20世纪80年代末到90年代初的主要财政模式，其要点是“划分收支，分级包干”，并根据不同地区的情况，采取六种不同形式（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包、定额上解、定额补助）。关于收支基数、上缴或补贴数额都是通过中央与地方一对一谈判达成的，缺乏透明度，交易成本相当高。而每年的财政工作会议，使讨价还价达到高潮。】
宏观调控的政策不光税率，利率、汇率这都是调节手段，这一包全包死了。你调整汇率没有用，调整税率、调整利率没有用，因为给它定死了。
这种承包实际上就等于国家的宏观调控的能力就被削弱了。
你要说他承包当时有没有积极意义呢，也有，减轻企业的负担，因为过去我们是计划经济，计划经济的时候，国家总体上就是要把企业创造的利润、这些资源，都要收到政府手里，然后政府再来支配这些资源。所以你要是不承包的话，等于企业没有自主权。企业经营，比如说我想开发个新产品，没有钱你拿什么开发，因为连折旧费都要上交了，那时候学的前苏联统收统支的办法。
所以当时承包的出现，对旧的制度是一个冲击，旧的制度是要改变的。但是改成承包的办法不是个好办法。承包一搞，在财税领域出现了一个（现象），整个GDP占国民比重急剧下降。因为给企业都包死了，多卖钱也不用交更多的税。所以这样的话，政府的收入比累累下降，当时最低的时候，我们财政收入占GDP的比重到了12%、13%，这是非常低的，政府没有钱。
因为当时咱们国家是由地方税务局收税，收税的制度是中央定的，财政部发文说应该怎么收，但是真正收，是地方税务局在收，中央没有税务局，中央只有财政部机关里头的税务总局，那是在中央的税务局，到省以下都是地方的税务局。那么当时中央跟地方财政也包，这一包中央就拿不到那么多钱。因为当时地方政府有一个权力叫减免税，它可以减免税。
咱们中央政府跟北京市当时有一个规定，说北京市每年财政收入增长4%，中央和北京市五五分成，中央拿一半，北京拿一半。如果你要超过4%，中央拿70%，是中央多拿一点，因为你超得多了嘛，经济好嘛，但是因为北京市它地方有减免税的权力，所以到了年底，他一看今年收入不错，多减点税吧，多减税，减了以后就是4%，增加了就是4%，所以中央想说超过部分你要多拿钱，拿不着。
其实各省都差不多这种情况。中央在整个财政收入的比重就一年一样往下降，你这个国家的宏观调控能力就削弱得很厉害了。这么大一个国家，政府拿这么少的钱，中央政府又拿一小份，国家运行就出很多问题。
【1980年代以后，中国出现持续性高速经济增长，但并没有带动和促进国家财力的同步增长，税收收入增长速度明显落后于税源增长速度。从1979年到1993年，财政收入占GDP的比重从28.4%下降到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重也由46.8%下降为31.6%。中央财政收支必须依靠地方财政收入上解才能平衡，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。1980年代中期出台的“能源交通基金”，1989年的“预算调节基金”，都是为了维持中央财政正常运转采取的非常措施。】
这种情况产生的后果就是什么呢？就是国家和企业分配，国家的越来越少，中央的越来越少。中央政府拿钱不光是干这些事，还有很多别的事要干，我们有军队，有外交，还有救灾，调节地区间差距，还有那些贫困的地区，都有很多要支出的，但是没有钱。
所以这种情况下，当时下决心要改革。当时政治局都讨论了，在这时候改革就强调什么呢？地方和企业的既得利益我们不动，但是增量，你不是每年要发展嘛，增量中央多拿。
这个原则当时设计这里头就经历了很多的细致的事，最核心的一条就是增值税。这时候已经从我们80年代初期试点搞增值税，已经基本上形成共识了，就是说增值税是一个比较好的税种。因为它避免了重复征税，而税负也会相应地比过去的产品税要低一点。
所以当时认定我们要搞增值税。同时你要搞分税制，好，分税制就是以分增值税为主，别的税也得分，但是别的税小，最重要的是分增值税，当时定的增值税75%归中央，25%归地方，中央要拿大头。这样的话，基数还给你，原来的增值税还给你，但是新增的部分，75%归中央了，这样中央的增值税的比重不就慢慢的上升嘛，当然还有很多具体的核算技术办法，但是体现一条，中央要逐渐地提高在增值税的分成比例。
不能再包税了，咱们得按照增值税的销项、进项，该缴多少缴多少，对吧？等于是这两个事凑在一起，又要把税制改了，主要是增值税，又要把分税制改了。
【1993年7月23日，当时正值全国财政、税务工作会议召开，时任国务院副总理朱镕基来到会场，对所有参会人员抛出一句话：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了，（如果这种情况发展下去）到不了2000年（中央财政）就会垮台！”1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难中诞生。】
实事求是讲，当时应该说风险也蛮大。我们当时设计的税制改革，新税制和新的分税制，它的基本制度是成功的。后来改了很多，但是基本的框架没有变，我们现在的框架还是1994年的分税制和税制的框架。
其实从1994年到现在，我们税制改革的内容主要都是当时遗留的问题。我们有很多税务专家，他们对增值税很有研究，一开始设计的方案是个比较规范的方案。但是因为在1994年那个条件下，你不可能按照你的最规范的方案来实施。这个不太规范的东西，当时是为了整个税制和分税制总体要出台。
所以当时就，不得不把原来设计方案里头一些规范东西改成不规范的东西，就是局部的不规范。以后的改革就是要把当时遗留那个不规范的，要逐步地把它改成规范（的）。
比如说增值税，原来增值税，你购买机器设备的税款是不能抵扣的。这个显然是个不规范的，是吧？那么到了2003年，一直到2009年，花了六年时间，才把这个政策全面推出去了，你企业购买机器设备，税款可以抵扣了。
然后企业所得税，当时我们内资一个企业所得税，外资一个企业所得税，94年当时想把它合成一个吧，市场经济嘛，企业竞争嘛，应该变成一个所得税，当时不行，为什么？那时候这边还有引进外资的优惠，所以当时就把外资的三个企业所得税合成一个，内资的几个也合成一个，但是内外资就没合。一开始设计方案是要合的，但是因为当时的条件说不能合，不能合那就分成两个。到了2008年立法才把这两个合在一块。
等到增值税改革完了，两法合并也完了，然后就是营业税。营业税就是一个不好的税种，当时都知道的。可是为什么留着呢？因为当时有个分税制，你得给地方一个主体税种。可是当时没有别的税，别的税都特别小，你给地方一个太小的税不行，得给它一个比较大的税。所以说这样，服务行业不改增值税了，还是营业税，给地方吧。
但是大家知道早晚你得改成增值税，你不可能商品是增值税，服务永远都是营业税。实际上经济发展，有时候商品和服务是混在一块的，你怎么处理？两个税怎么弄？所以发展方向一定是都要改，但是什么时候才能改？什么时候具备这条件了？实际上从2012年上海试点，到2016年才全面地改，22年才把这个遗留的问题改完了。
当时一些不规范的东西还有，比如说小规模纳税人的问题，还有留抵税款。现在国务院已经做了决定了，规范的增值税，它是每个月销售的税收和购进的税收相减，要是大于零就交税，要是小于零税务局给你退税，这是欧洲的增值税，规范的增值税是这样。
但是我们做不到，1994年我们都给你退税，没有钱退，所以当时我们定的什么？销项减进项，大于零的缴税，小于零的我不给你退，给你记着账，等你以后有了销售的税，再来对冲。这个当然咱说对企业来说是增加企业一点负担，企业相当于预缴税款。可是那时候只能这样，你不这样搞，你要都退税，财政就没有钱了，那受不了了。所以当时就是，虽然不规范，我们先这么干着。
今年国务院做了决定，先选了一部分的行业，改成退税，不再留抵税款了，改成退税了。这个需要多少年才能改完，现在不好说，我想五年到十年之内改完就算是挺好的了。
中间有曲折，我觉得这是避免不了的，今后仍然会有曲折。只要我们坚持总的方向上别发生大偏差，我认为就是可以的。中间你说哪一个地方做得不好，试点中发现问题了，这都很自然的，多一点少一点，我觉得都不在话下，关键是方向不能偏。
从十八大以后，我认为我们的决策层，对于下一步的税制改革和财税改革，战略方向已经做了一些重要的调整。
比如说在国家和企业的分配关系上，我们1994年设计税制，是要增加国家这部分，要国家多拿，因为政府拿的太少了。所以要用一句话说，就是提高宏观税负，提高两个比重。
2016年政治局决定降低宏观税负，也就是说，1994年定的增加政府份额战略调整了，要减少政府的份额了。这个调整我觉得是完全符合中国现在的实际。这是一条，就在国家和企业分配关系上要调整。
第二个调整的是什么？也是中央、地方的关系。当时提的目标就是要增加中央的份额。在整个财政收入里头，中央20%多太少了，增加这个份额。经过这么多年发展，中央份额逐步在增加，但是现在又要做出调整了。
这个调整有两个方向，中央的收入比重比过去大了，但是中央负责的支出比重少，应该说这是前年的数据了。收入，中央已经收到了将近48%，地方是52%。从过去的20%几，等于比重差不多翻了一番了，但是支出，地方支出了85%，中央只支出15%。也就是说中央分了48%的收入，但是只支出15%。地方支出负责85%，但是只有52%的收入，也就是说有30%多的收入要靠中央拨款，这个比重太大。中央、地方的收支不平衡。现在中央做出决策，要把一些地方负责的支出，要上收到中央负责。这样的话，中央的收支和地方收入就比较平衡。所以这也是一个大的战略调整。
本来扶贫都是地方为主，现在中央要出很多钱，这是一个很大的调整。这就是说我们94年的战略方向，已经基本实现了，不能再沿着那条路走了，就是说在财税战略方向上的一个调整，中央要多负责点支出，收入不能再减，中央要上收一些地方现在负责的支出责任，这个是目前的调整。
社保我们都是分省统筹，这个制度肯定不是我们最后的目标，社保按照它的发展方向，一定是全国统筹，因为你不管在哪工作，你缴的社保都应该是全国统一发，要不然人怎么流动呢？这个职责就等于上收到中央，这个方向是确定的。
中央已经先组建了一个各地社保基金的调节基金，我现在还不能都收上来，但是我拿出一笔钱来调节一些困难的地方，因为有的地方它收不抵支等等原因吧，也就是说中央已经收了一部分支出职责了。
另外还要划转国有资本给社保，咱们国有资本里头有央企，央企的国有资本是中央政府的，地方的国企的国有资本是归地方政府的。这次要划10%，划到社保一个专门的基金，央企它在全国各地都有分支机构，它划了钱，你说给哪个省，不能给哪个省，必须中央集中起来作为调节基金来用这个东西。
所以，我觉得这个方向已经确定，但是也得一步一步地推动。根据现在财税制度的发展，中央就决定要逐渐地来把过去的一些不适应当前形势的东西，再做出进一步的调整。我觉得这都是下一步财税改革的方向性的东西。
94年1月份，当时的刘仲藜刘部长就到很多的税务所去，看税务所的人能把增值税收上来吗？
那时候压力特别大。当时朱镕基同志批准，还让财政跟银行借了钱，万一收不上税，得拿着借的钱去发工资，你还得发工资呢。那时候真的是不知道这1月份能收多少税，心里一点底都没有。但是到了1月底，数字出来了，1月份收了500个亿，现在500亿已经是很小的钱了，当时这500亿是什么概念？
说实在，财政部的部长，税务局的局长，加上镕基、岚清，心里头的一块石头落地了，就说这个税还是能收上来的，这样就不怕了嘛，所以跟银行借的钱就可以还，这钱不用了。
【第五集】李扬：经济大国不等于金融大国 人民币国际化步调应放缓
【第八集】对话汪同三：我国第一个经济预测模型是如何向总理“要钱”的
【第九集】易方达基金总裁刘晓艳：公募基金行业刚刚迎来发展的起点
【第十一集】周远志：我国经济体量已是巨无霸 还能有6%以上的年增长是奇迹了
【第十五集】段国圣：保险资金应在股权和项目投资中发挥更大作用
【第十七集】王志全回忆建中国高铁：白加黑5+2地干 拼掉了几层皮
【第十八集】夏斌收拾央行的烂摊子：央行曾管典当、彩票和基金会
栏目介绍
“亲历改革——中国经济50人论坛纪念改革开放40周年”是中国经济50人论坛与新浪财经的合作项目，旨在记录改革开放40年的亲历者和见证人，采访对象包括吴敬琏、杨伟民、樊纲、吴晓灵等著名经济学家与企业家。中国经济50人论坛是由中国著名经济学家于1998年6月在北京共同发起组成的非官方、公益性学术组织，由刘鹤、吴敬琏、杨伟民、周小川、易纲、楼继伟等50位财经界官员、著名经济学家组成。
出品方
制作团队
制片人：徐剑 邓庆旭
监制：李兀
组织策划：朱莉 杨春 李江洪
统筹：梁斌
视频编导：郑伟
摄像团队：郑伟 仇泽程 汪海涵 张成 王雨昕
后期编辑：郑伟 仇泽程 汪海涵 张成
采访编辑：刘丽丽
运营编辑：谢长杉
页面设计：祁莉