银保监会段继宁：谱写银行业保险业开放新篇章

　　作者：段继宁 中国银保监会国际合作与外资机构监管部主任

　　来源：《中国金融》2019年第22期

　　金融是现代经济的核心和血液。新中国成立70年以来，特别是改革开放以来，我国经济实力、综合国力实现历史性跨越，人民生活极大改善，国际地位和影响力持续提升。银行业保险业作为国民经济的重要组成部门，在党中央、国务院领导下，为社会经济发展提供了强有力的金融支持。对外开放全面提升了中国金融业发展水平和金融机构竞争力，更好满足了经济发展和城乡居民的金融服务需求，不仅使在华外资机构获益，也为全球经济发展作出了重要贡献。银行业保险业对外开放政策和措施始终符合我国改革开放基本国策，与中国对外开放总体战略保持一致，与社会主义市场经济发展阶段相适应。站在新的历史起点，我们将继续坚持开放合作，推动形成银行业保险业全面开放新格局。

　　我国银行、保险市场的发展与开放紧密相连。1978年12月，党的十一届三中全会确立改革开放政策，决定把工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，我国银行业保险业对外开放拉开帷幕。此后，银行业保险业对外开放循序渐进、稳步推进，至今共经历了五个阶段。

　　第一个阶段是从1978年到1993年，银行业保险业对外开放有序开启。银行业方面，允许外资银行在经济特区开办外资企业及境外居民的外汇业务。1981年，南洋商业银行在深圳设立分行，成为改革开放后设立的第一家外资银行营业性机构。1985年，首家中外合资银行——厦门国际银行在厦门经济特区正式开业。至1986年底，在我国设立的外资银行分行、中外合资银行和中外合资财务公司已达25家，其中，以深圳和厦门最多。1990年，国务院批准上海浦东成为除经济特区以外率先可以引进外资营业性金融机构的城市。此后，在不断适应经济金融发展需要、稳步推进对外开放方针的指导下，银行业对外开放的地域不断扩大，允许外资银行设立营业性机构的地域范围逐步从经济特区扩大到14个沿海城市和中心城市。保险业方面，自1980年以来陆续允许外资保险公司设立驻华代表处，其主要从事对我国保险市场的考察研究，为设立营业性机构进行前期准备。1992年，国务院选定上海作为我国第一个保险对外开放试点城市，标志着保险业的开放进入初期准备阶段之后的试点阶段。同年，美国友邦保险公司在上海设立分公司，成为改革开放后第一家进入我国保险市场的外资保险公司。

　　第二个阶段是从1994年至2001年底我国加入世贸组织前，银行业保险业扩大对外开放范围。这一阶段我国社会主义市场经济体制建设加快，对外贸易全面发展，外商投资显著增加，对外开放总体格局基本形成。银行业方面，1994年国务院颁布了第一部全面规范外资银行管理的法规——《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，外资银行在华经营逐步进入法制化、规范化的发展轨道。在前期已经批准14个城市可以引入外资银行营业性机构的基础上，1995年，国务院再批准11个内地中心城市可以引入外资银行营业性机构，外资银行开始从沿海走向内地。1996年，我国取消了外资银行来华设立机构的地域限制，允许外资银行在上海试点经营人民币业务。亚洲金融危机爆发后，外资银行在亚洲地区发展趋于谨慎，在华机构布局和业务拓展明显放缓。为推动外资银行在华发展，1998年，我国批准深圳为继上海之后第二个允许外资银行经营人民币业务的试点城市，1999年，又扩大外资银行业务范围，允许其加入全国银行间同业拆借市场，开展人民币同业拆借业务。保险业方面，1995年之后到我国加入世贸组织之前，保险业对外开放试点城市由上海逐步扩大到广州、深圳等城市，一批外国保险公司获准进入中国保险市场。2000年，原中国保监会加入国际保险监督官协会（IAIS），进一步加强了我国与国际保险界的联系与合作。

　　第三个阶段是从2001年底我国加入世贸组织至五年过渡期结束，中国全面履行开放承诺。2001年12月，我国加入世贸组织，对外开放进入快车道。银行业方面，自加入世贸组织之日起即向外资银行开放对各类客户的外汇业务，五年过渡期内逐步放开外资银行经营人民币业务的地域限制和客户对象限制，逐步放宽对外资银行在华经营的非审慎性限制。自2004年起，允许合格的境外战略投资者投资入股中资商业银行，参与中国银行业改革。允许外资银行与中资银行同步开办合格境外机构投资者境内证券投资（QFII）托管等多种托管业务、金融衍生产品交易业务、代客境外理财业务、代理保险业务等，促进外资银行服务多元化。为外资银行在中西部和东北地区设立机构和开展业务开辟绿色通道。稳定的政策预期和适时的政策调整，促进了外资银行不断融入我国金融市场。保险业方面，国务院于2001年12月颁布了《中华人民共和国外资保险公司管理条例》，为进一步扩大保险市场对外开放、加强对外资保险公司的管理提供了法律依据。加入世贸组织五年过渡期内逐步放宽外资保险机构设立条件、取消地域限制、扩大外资保险机构业务范围和放宽外资再保险公司法定分保比例，将开放地域从上海、广州、大连、深圳、佛山5个城市逐步放宽至全国，允许外资非寿险公司经营除法定保险业务以外的全面非寿险业务，允许外资人身险公司经营全面的寿险业务，非寿险保险公司的外资股权占比由最高51%放宽至100%，非寿险、个人事故和健康险的基本风险法定分保比例由20%逐步下降直至取消。

　　第四个阶段是从2006年底至2016年，持续实施主动开放措施。国内外经济、金融形势发生了深刻变化，我国进入全面深化改革阶段，尤其是党的十八大以来，按照党中央关于推动形成全面开放新格局的总体要求，我国进一步扩大金融对内对外开放，大幅降低外资机构市场准入门槛。银行业方面，2006年底，我国全面履行加入世贸组织承诺，修订《中华人民共和国外资金融机构管理条例》并更名为《中华人民共和国外资银行管理条例》，向外资法人银行开放对中国境内公民的人民币业务，扩大外资银行分行业务范围。2014年，主动实施开放措施，取消外资银行设立营业性机构须先设立代表处2年的要求，将外资银行经营人民币业务的开业年限要求从3年降至1年，并重新修订颁布《中华人民共和国外资银行管理条例》。保险业方面，加入世贸组织过渡期结束，保险业基本实现全面对外开放。2012年中国正式向外资非寿险公司开放交强险业务之后，除合资人身险公司外方股比不得超过50%外，在业务和地域范围方面外资保险公司已享受准入后国民待遇。经过加入世贸组织过渡期结束后近10年的发展，我国银行业保险业总体上已经达到了较高的开放水平。

　　第五个阶段是从2017年至今，我国迎来新一轮扩大开放。党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入新时代，银保监会进一步贯彻落实党中央、国务院关于推动形成全面开放新格局的决策部署，推动银行业保险业对外开放取得新突破。继2018年宣布15条银行业保险业开放措施后，2019年5月和7月再次先后宣布了19条对外开放新措施，包括在内外资一致原则上进一步放宽持股比例限制、大幅削减对外资设立机构和开展业务的总资产、经营年限等数量型要求，扩大投资入股外资银行保险机构的股东范围等。2019年10月，国务院公布《关于修改〈中华人民共和国外资保险公司管理条例〉和〈中华人民共和国外资银行管理条例〉的决定》，为扩大银行业、保险业对外开放措施的实施提供法治保障。2017年以来多轮银行业保险业扩大开放措施完全是从中国经济发展需要出发，提高了外资营商便利度，其深度、广度都与我国加入世贸组织承诺不可同日而语，将进一步显著提高我国银行业保险业的开放度和市场化、国际化程度。

　　银行业保险业对外开放带来了积极的示范效应，促进了银行业保险业的改革发展，扩大了有效供给，形成互利共赢的格局，也促进了我国监管标准的国际化。银行业保险业对外开放的实践，也进一步坚定了我们以开放促改革、促发展的信心。

　　一是促进了银行业保险业的改革发展。外资银行和外资保险机构的进入，拓宽了我国银行业保险业体制机制改革的国际化视野，激发了行业的创新意识和创新热情。中资银行和保险机构积极借鉴国际先进经验，在治理机制、管理水平、服务能力等方面不断优化，整体素质和综合竞争力大幅提升。当前，我国银行业按总资产规模已居全球第一位，保险业按保费收入已居全球第二位，2018年29家全球系统重要性银行有4家来自中国，1家中国保险公司作为发展中国家及新兴市场唯一代表进入全球9家系统重要性保险机构之列。

　　二是扩大了市场有效供给，更好地满足了人民群众对银行和保险服务的需求。外资银行的进入，不仅带来了诸如福费廷、结构性存款、现金池等产品，也带来了财富管理、账户管理、代客理财、以客户为中心的服务等理念。而养老保险、健康保险、农业保险和责任保险等领域国际先进经验和技术的引入，则填补了国内保险业的部分空白。外资银行和外资保险机构的产品和理念既影响着大众对金融服务需求的升级，也给市场带来了示范效应、增加了市场有效供给，使得消费者可以选择的产品和服务都得到极大提升。

　　三是合作竞争、互利共赢的开放格局逐步形成。在开放过程中，外资银行和保险公司数量不断增加，多元化市场主体共同发展、中外资合作共赢的市场格局逐步形成。银行业方面，截至2019年6月末，共有来自54个国家和地区的215家银行在华设立了981家营业性机构及151家代表处；在华外资银行资产总额3.33万亿元人民币，较2002年我国加入世贸组织之初增长了9倍多，年均增长15%以上；总体盈利能力稳步提高，2019年上半年实现净利润90.94亿元人民币，约相当于2002年全年净利润的6倍。保险业方面，截至2019年6月末，共有来自16个国家和地区的境外保险机构在我国设立了59家外资保险法人机构，下设各级分支机构1800多家；来自22个国家和地区的外资保险机构在我国设立了131家代表处；在华外资保险公司总资产1.2万亿元人民币，较我国加入世贸组织之初增长了80倍多，年均增长29%以上。此外，据初步统计，通过引进境外战略投资者、境外上市等方式，银行业累计吸收境外投资超过1500亿美元，保险业吸收境外资本超过千亿元人民币。

　　四是促进了监管制度的改革与完善。外资银行和保险机构日常经营既要满足本地监管规定，也要满足所在国家或地区监管当局的相关要求，这促进了国内监管标准与国际监管标准的统一，推动我国银行业保险业参照有效银行监管核心原则、保险核心原则，不断优化风险监管框架和风险监管核心指标。通过加强国际交流与合作，深入参与国际金融监管改革，提高行业风险监管和风险防范能力。巴塞尔新资本协议第三版落地、保险业偿付能力监管制度等核心监管制度制订，都充分考虑了国际监管制度的最新趋势和最新成果。国际货币基金组织和世界银行近年来对我国银行业和保险业监管有效性进行评估时，均给予了充分肯定。

　　金融风险具有高度的传染性、外部性。在进一步扩大开放的同时，我们认真处理好对外开放与风险防范的关系。

　　一是加强监管制度建设。我们认真借鉴国际良好监管经验和做法，建立健全外资银行保险机构科学审慎的监管体系和监管框架。通过不断地完善监管规章及配套制度建设，做好金融监管法规与国家经济安全制度的衔接，坚决落实好金融监管体制改革的各项要求，有效解决金融监管交叉和监管空白。扎紧制度笼子，始终保持整治银行保险乱象的高压态势。通过不断优化和完善监管方式方法，健全全面风险监管体系，确保风险监管能力始终与开放水平相适应。

　　二是不断加强监管协调与监管国际合作。我们积极主动推进与境外金融监管机构建立监管合作机制。截至2019年6月末，中国银保监会已与82个国家和地区的金融监管当局签署了119份监管合作谅解备忘录（MOU）或监管合作协议，与境外监管当局在加强银行业和保险业监管信息共享、跨境危机处置等方面不断扩大合作，提高跨境监管水平。通过加强银行业保险业的国际监管交流与合作，提高银行业保险业风险监管和风险防范能力。

　　三是积极参加国际监管改革与标准制定。作为新兴市场国家代表，我国积极参与国际金融监管改革进程，参加了金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会的相关规则制定工作，参与了《有效银行监管核心原则》《新资本协议》《第三版巴塞尔协议》《保险核心原则》《全球保险资本标准》《国际保险集团监管共同框架》等核心监管制度的制定，不断创造条件推动本土化实施，促进我国银行业保险业监管的国际化和专业化。

　　党的十九大为我国未来发展制定了总体规划和美好蓝图，提出了新时代工作的新要求，提出要推动形成全面开放新格局，扩大服务业对外开放。习近平主席在博鳌论坛讲话时指出“中国进行改革开放，顺应了中国人民要发展、要创新、要美好生活的历史要求，契合了世界各国人民要发展、要合作、要和平生活的时代潮流。中国改革开放必然成功，也一定能成功”。银保监会将按照党中央关于新时期扩大对外开放的总体部署要求，坚持求真务实，奋勇向前，再书我国银行业保险业对外开放新篇章。

责任编辑：张缘成