土地是地方政府借债的强大支撑

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 李佐军

　　按照目前的土地制度，地方政府可以把农村集体的土地低价征用过来，经过适当整理后，以招拍挂方式高价卖出去。这就形成了政府在土地一级市场的垄断，地方政府可以大规模获得土地的控制权，并把土地和房地产作为抵押担保物大规模进行借债。

土地是地方政府借债的强大支撑

　　中国人民银行最近公布了一组和地方政府债务有关的数据，从2016年2月到6月，地方政府债券发行量超过3.6万亿元。而2015年全年地方政府债券发行量为3.8万亿元。也就是说，今年地方政府用五个月时间发行了接近去年全年量的债券。按2016年中央和地方预算草案的报告要求，2016年地方政府一般债务余额限额为10.7亿元，而截至2016年6月底，地方政府债券托管余额为8.3万亿元，已接近限额量的八成。

　　为什么地方政府在上半年会大量发债？又是什么原因推动着地方政府在发债道路上越走越远，地方债务规模扩大隐藏着哪些风险？这些风险如何处理？

　　地方政府为什么要大量发债？

　　简单来看，因为今年确定的地方发债总量本身高于去年，所以短时间内会呈现出地方发债多的现象。再加上债务置换的因素，总量就变得更加大了。当然地方发债多，反映出地方政府的财政收支缺口压力增大，而这个问题值得重视。

　　一旦地方政府发生大面积债务违约，不仅会引发系统性的金融风险，还会影响地方政府的正常运作，更严重的是会触发社会不安定。所以必须对地方政府大规模举债持谨慎的态度。为此，我们也需要首先了解一下地方政府大量举债背后的深层次原因。

　　第一，与中国上世纪90年代实行的分税制有关。当时，根据事权与财权结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税。分税制的理念是要激励地方，搞活地方经济。但实际上实行分税制后，很多地方出现了财权与事权不对称的情况。比如说，扶贫和教育等方面的支出很大，单靠地方财政捉襟见肘，而中央转移支付又不够，这样一来很多地方政府的财政收支经常出现不平衡，入不敷出。而平衡收支缺口的一个手段就是发债，所以地方有很强的发债动机。

　　第二，与地方政府的职能定位有关。在大多数国家，地方政府的主要职能是进行公共服务和公共管理，但中国的地方政府还附加了很强的发展经济职能。加上过去多年来实行的以经济增长为主要考核导向的干部考核制度，使得很多地方政府为了获得更高的政绩，大规模进行房地产开发和基础设施建设。除了在公共服务上的支出外，巨大的资金需求只能通过发行债券等方式来满足。

　　第三，投融资平台为地方政府发行债券提供了条件。按照有关法律规定，地方政府是不允许发行债券的，后来才允许省级政府发行债券。地方政府不能直接发债，促使地方政府设立了很多投融资平台公司去发债和融资。而这些投融资平台公司不同于一般的投融资企业，均具有很强的政府背景，可利用强大的政府信誉为地方政府大规模发债融资。也即是说，对地方发债的管制在实际上已经松动，为地方发债融资创造了新的渠道，这也推动了地方债务规模的上涨。

　　第四，与地方政府及其平台公司的软预算约束有关。在市场经济条件下，企业的预算约束是硬的，企业必须承担债务偿还责任和投资失误责任。但中国地方政府投融资平台公司的预算约束是软的，可凭借政府背景不按时偿还债务，不承担投资失误责任，可以通过很多债务转嫁的方法，比如进行债务置换、债转股等来突破硬预算约束。这就使得地方政府发债的约束力大打折扣，刺激了许多地方政府不计后果地大规模借债建设。换句话说，地方政府实际上没有办法破产，因为实在不行，还可以靠中央政府来兜底。这种软约束条件下，就进一步扭曲了地方政府的发债激励。

　　第五，房地产抵押为地方政府发债提供了支撑。发债和信贷都需要解决抵押担保问题。按照目前的土地制度，地方政府可以把农村集体的土地低价征用过来，经过适当整理后，以招拍挂方式高价卖出去。这就形成了政府在土地一级市场的垄断，地方政府可以大规模获得土地的控制权，并把土地和房地产作为抵押担保物大规模进行借债，这也为地方政府举债提供了强大支撑。

　　如何防控地方债务风险？

　　地方债务风险主要表现在两个层面：一是负债本身的风险。地方发行的债券是有期限的，到期就要还本付息。如果新的资金得不到保障，就会发生债务违约的风险。

　　二是负债传导的风险。首先，地方债多是通过银行、信托等金融机构进行融资，如果出现大面积违约，最终会传导到这些金融机构，引发系统性的金融风险。其次，如果地方政府不能及时还本付息，可能需要用债务置换的方式把一些地方债置换成中央债，把一些短期债务置换成中长期债务。但是，中央债务也是有预算的，债务过多就会倒逼央行印钞，引发货币贬值的风险。再次，地方政府需要一定的资金才能正常运转，如果发生风险，除了影响政府自身的运转外，公共服务质量也难保障，容易引发社会问题。

　　除了发行规模不断扩大，地方政府发债信息的透明度不够也令人担忧。这就意味着除了负债本身和负债传导的风险之外，可能还有不可预计的其他风险，而且这些不可预见的风险带来的后果也无法预测。2016年初，财政部推出七大举措应对地方债务不断增加可能潜藏的风险。财政部要求地方政府债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理，并要求地方政府披露财政和债务信息，并把控债券发行节奏等。但这些举措能不能切实起作用，还有待观察。

　　是以，我认为还需要进一步摸清地方政府负债的底数，让地方政府发债信息尽可能实现公开透明，并接受社会监督。另外，还要做好风险预警和防控工作，对地方发债融资中的一些违法违规行为及时进行规范惩处。

　　而要彻底解除地方债风险，则需要进行与地方债有关的根本性改革。首先，转变政府职能，让地方政府不再扮演企业化的角色。同时精简机构和人员，减轻政府支出压力，建立不以GDP为主要考核目标的干部考核制度。

　　第二，推动财政改革，加强预算管理，解决地方政府财权和事权不对称的问题。

　　第三，推进金融改革。地方政府多是从银行、信托公司等金融机构融资，下一步应该主要针对投融资平台企业从源头堵住地方政府的融资风险漏洞。要让投融资平台真正按照企业的方式去运行，而不是既当裁判员又当运动员。

　　第四，进行土地改革。土地是地方债的主要抵押担保物，土地财政也已成为当前地方经济健康发展的一大问题。怎么化解土地财政问题，减轻地方政府利用土地来大规模负债的压力，必须要加快推进十八届三中全会已确定的土地制度改革。

　　(本文作者介绍：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长。 )