土地新政启动

　　楼市高温不减，固定资产投资居高不下，为了消除这些中国经济的隐忧，中央政府决定死卡土地闸门，并在土地监察、土地审批、土地出让金分配方面采取一系列行动

　　□本报记者　曹海东

　　“新一轮加强土地宏观调控的文件已经由国土资源部起草若干稿！”7月27日，国土资源部土地勘测规划院的一位专家透露。

　　据了解，其中该文件将涉及土地出让金、新增城市建设用地有偿使用费以及土地审批等内容，核心就是“要用经济手段抑制各地的用地冲动”。

　　这也是2004年国务院28号文件———《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之后，土地宏观调控又一次启动。

　　此前，7月13日，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)，国家土地督察制度开始正式推行。

　　同时，土地储备、土地审批、土地出让金等多项制度改革也在紧锣密鼓进行之中。国土资源部的土地新政正在逐步显现。

　　别有用意的土地调控

　　从今年国土资源部的土地调控来看，查处违规用地、严格土地供应是其中核心。

　　今年4月中旬，国土资源部对两起土地违法案件进行了公开查处，5月底又与监察部联手对5起严重土地违法案件进行公开调查，6月初在南京紧急召开全国土地执法会议。期间，又下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》、《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》。

　　8月1日，国土资源部执法局的一位官员向记者透露，目前查处情况已经上报国务院，其中案件涉及不少地方领导。

　　事实上，在这些背后蕴藏着的一个问题就是，固定资产投资规模过快增长，而中央政府用金融手段进行调控乏力，显然，加强开发用地控制，已经成为抑制投资过快增长的主要手段之一。

　　统计数据显示，上半年我国GDP增长10.9%，其中，固定资产投资同比增长29.8%，同比加快4.4个百分点，房地产开发投资增长24.2%，加快0.7个百分点。

　　7月25日，德意志银行大中华区首席经济学家马骏给记者发的一份邮件中指出，中央政府在过去几年控制投资增长效果不好的最重要原因，是大多数地方政府忽视了中央当局制定的土地供应配额。如果中央政府现在能够通过强化监管和持续反腐将非法土地交易削减一半，固定资产投资增长应该能够很容易地在今年年底之前下滑到20%。

　　这就是为什么说行政性紧缩(特别是加强土地供应管理措施)，会比继续小幅上调利率更有效数倍。

　　7月26日，国务院召开的全国电视电话会议以激烈的措辞提出，要坚决抑制固定资产投资过快增长。关键要切实把好土地闸门、信贷闸门、市场准入门槛，加强土地调控和管理，继续加强房地产市场调控。

　　地方财政分为预算内收入、预算外收入以及各种基金，其中预算内收入包括工业企业税收、房地产税等，预算外收入主要是土地出让金。由于增值税的75%要上缴中央，实际上预算内收入主要靠房地产税。

　　马骏指出，目前，大部分地方土地销售收益的支出在财政预算系统之外，并由此回避了中央政府和地方立法机构的监督。这个系统已带给地方政府巨大的动力来使土地收入最大化，它是投资过热的一个根本原因。他认为，如果这项计划中的财政预算改革能够进行下去，它将会是公共财政系统对宏观调控计划最重要的贡献。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英表示，一般地方政府都是采取预算内过日子，预算外做经济建设的方式。调控对地方政府的影响首先就是卖地，控制土地供应，意味着政府将无地可卖，另外降低房地产的需求，也意味着土地需求的降低。

　　显然，这种调控对地方财政的影响将会逐步加大。

　　7月底，在浙江省十届人大常委会第二十六次会议上透露的信息显示，今年上半年，浙江省地税部门征收的房地产业税收比去年同期增长0.57亿元，房地产业税收对地方财政收入增收的贡献率为0.5%。

　　可以说，调控对房地产、地方财政将起到一定作用。如果没有这轮的调控，地方财政的风险也将越来越大。

　　土地审批新路线

　　在此轮土地新政中，最引人瞩目的是对土地审批以及土地出让金的改革。

　　事实上，在今年年初，国土资源部成立了由耕地保护司牵头、有关单位参加的土地审批制度改革课题研究组，并起草下发了《土地审批制度改革专题研究工作方案》。内容将涉及审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容等。

　　国土资源部的一位专家表示，目前，城市批次用地在此次的改革中极有可能下放到省级政府，但是单独选址用地，如建设铁路用地等还在国务院审批。

　　该专家表示，以前城市发展的批次用地，包括位置、范围、数量都由国土资源部审查，经预审、会审等程序，然后批复。“国土资源部光土地审批已经忙不过来，往往不可能对每个城市上报的材料核查，疏漏难免。”

　　按照这种思路，国土资源部每年负责下具体指标，而将具体审批责任留给省级政府。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成认为，目前审批并不是多，而是没有制定严格标准、规则。“如果不让地方政府审批，则信息更加不对称，下级的对策越多，效果也就越差！”

　　这得到了国家发改委宏观经济研究院最近一份报告的肯定。

　　2005年，国家发改委宏观经济研究院启动《工业化、城镇化过程中土地管理制度研究》专项课题研究。课题组发现由于征地审批权力高度集中和涉及行政管理部门较多，一个项目用地从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院和省政府批复，需盖公章少则几十，多则200多个，耗时少则1年，多则3年。

　　课题组认为，在土地审批和管理上，形成地方与中央政府，下级政府与上级政府普遍博弈现象，由于掌握信息不对称，最终结果往往是下级政府稳操胜券。

　　为此，课题组建议，在土地管理上，中央政府负责立法和监督，省级政府主要负责审批，地市级政府主要负责规划制定，县乡级政府主要负责执行。

　　同时，在土地管理上，课题组表示，今后我国应全面实行规范化与法制化的土地利用分区管制，最终取消年度占地计划。当前要逐步缩小计划管理范围，为指令性计划管理方式增加市场弹性。政府应重点在土地利用规划、土地市场、信息、监管方面加强管理，从重审批向重规划和监管方向转变。

　　一个不容忽视的问题是，如何监督地方政府的审批行为。国土资源部的一位专家称，将这个审批政治责任交予省级政府以后，已经公布的国家土地督察制度能做到相应的监督。

　　对此，国土资源部执法局的一位官员告诉记者，现在土地督察制度只有国务院的文件，目前只是原则，具体怎么运作还没有细则。

　　分割土地出让金

　　作为此次新政的另外重要举措就是土地出让金的重新分配。

　　此前，媒体透露的信息是，国土资源部的意向是建议把土地出让金和征地支出纳入政府的特别预算，进行专项管理；在此基础上，在中央、省、市、县分别建立“国有土地出让收益基金”，并规范各级土地收益基金的支出方向。在该方案中，将从纯收益中拿出10%左右由中央和省级政府分享，而对剩下的90%，国土资源部也进行了量化安排以更好地保障资金流向农业土地开发。

　　而财政部随后提出的设想是把全国土地出让收益金纳入常规预算，纳入财政的大盘子中；同时倾向于建议拿出全国土地出让总价款的约40%纳入下一年度地方政府财政预算，规定不得作为政府当期收入安排使用；剩下的约60%用于当年的土地出让成本和地方各种建设，由地方政府自己决定。

　　对此，记者先后向国土资源部和财政部求证，被告知，媒体透露的信息“快捅破窗户纸”。这也证明这两套方案并非无中生有。

　　目前土地出让主要有两部分收益，一部分是新增建设用地有偿使用费，一部分是土地出让金。其中新增建设用地有偿使用费指的是耕地变成建设用地之后产生的费用。土地出让金主要指的是将已经变成建设用地的土地，由政府采取出让的方式提供给土地使用者的费用，包括划拨、协议出让以及招拍挂。其中招拍挂产生的费用就是土地出让金。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英表示，此前，土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。而土地出让金归地方所有。

　　据国务院发展研究中心“中国土地政策改革课题组”调查，在一些县市，土地直接税收以及由城市扩展带来的间接税收占地方财政预算内收入的40%，出让金净收入占财政预算外收入达60%。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所的一位研究员告诉记者，之所以中央一直拿小头，就是要避免实物地租的产生，如果中央拿大头，地方政府很可能让开发商将出让金转为用城市房屋建设抵租。虽然，中央一直要求将土地出让金的一部分用于农村，但是效果甚微。

　　2004年国务院曾专门发文，要求地方拿出土地出让金纯收益的15%用于农业土地开发。

　　此前，6月底，全国人大专门建议国务院将土地出让金纳入预算管理。

　　事实上，财政部一直在强调对土地出让金规范化管理，也就是要纳入财政预算，但是各地做法不一，从整体上都没有纳入预算。

　　财政部财政科学研究所所长贾康表示，首先的管理框架是土地出让金必须放到财政预算内，至于中央、地方怎么分成，是具体预算程序的问题。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所的一位研究员表示，目前可能采取的就是国有土地出让收益基金，目的就是要保证不会因为上届政府卖地，导致下届政府无钱可用的窘境。

　　实际上，中央是土地所有者，按道理，应该享有土地出让金，而地方政府只是代理人，但实际上，“地主”已经变成地方政府，地方政府在充当卖地的角色。

　　就此，刘守英表示，现在不是分配谁应该得多少的问题，而是要界定清楚土地出让金究竟归哪一级政府的问题。

　　新政走向

　　目前来看，这些改革措施的起草正在进行之中。国土资源部一位官员透露，涉及改革的这些措施大部分要在今年推出。

　　而伴随此轮土地新政的则是此次调控是否会得偿所愿，能否抑制投资过快增长。

　　瑞士信贷第一波士顿首席经济学家陶冬认为，目前，仅靠一个调控措施，未必能够解决问题，在此过程中对其他方面的伤害是巨大的。土地政策能否取得预期效果，还取决于与其他政策的配套。

　　“土地政策是宏观调控里面不可或缺的，但不是全部！”陶冬说。

　　其实，早在2004年北京大学中国经济研究中心教授周其仁就在一份报告中指出，由于“以行政审批权为基础的土地供应控制是一个笨拙的调控变量，难以担当平稳经济运行的重任”，所以“政府通过供地总量和结构的控制来主动调控宏观经济的波动”不是一个正确的政策倾向。

　　但是，至少从效果上来看，德意志银行大中华区首席经济学家马骏在此前发给记者的电子邮件中表示，这些措施将不会影响中低档房地产项目的土地供应(因为政府的目标是稳定房地产价格)，但在沿海省份，高档房地产项目、制造业、政府机构和基建工程的投资增速将被充分限制。预计这些措施对建筑材料和建筑机械需求的负面影响将在3-4个月内显现。