河南省乡镇精兵简政 14万超编人员将面临分流

　　●从今年9月到年底，河南将进行“撤乡并镇”、“精兵简政”。一批小乡镇将被撤并，14万超编“乡官”将被分流。

　　●税费改革后，更深层次的经济和社会管理体制方面改革的跟进，被认为是打破历代赋税改革“黄宗羲怪圈”的不二路径。

　　●态度坚决、力度不凡的此次乡镇机构改革，将加快乡镇政府职能的转变，使其更利于服务“三农”，构建和谐社会。

　　□经济视点报主笔 李万卿

　　9月9日，刘书记一走出河南省乡镇机构改革电视电话会议某市分会场，就长长地出了口气：“这一天终于来了！”

　　刘是豫南某市一个乡的党委书记，他所任职的那个乡，是国家级扶贫开发重点县中的扶贫开发重点乡，全乡2万多人，靠近4万亩耕地为生，其他产业几乎是空白。

　　在刘的记忆里，从农村税费改革开始，他就几乎没过上几天“好日子”。乡政府百多号人一下子断了“财源”，都向他伸出了要钱的手。仅超编人员的工资问题，就让他焦头烂额。

　　在乡镇任职，刘也常常为“官浮于事”头痛，正副书记、正副乡长、正副乡人大主席围一大圆桌还不够坐。此外，还有一批享受副乡级待遇的干部，几乎“每村摊一个乡长”。但是，这么多“官”，竟然很少有人能为他分忧解愁。

　　如今，省里终于下决心深化和完善乡镇机构改革，他打内心里拥护。尽管他这个乡很可能要被撤并，有几十个“乡干部”还要分流。但是，即便分流到自己头上，他也不会有任何怨言。

　　乡镇超编近九成

　　刘所在乡的“官”多现象，在河南不在少数。一个乡长，几个副乡长，十几个办公机构，每个办公室几个办公人员，还有一些办事员。这就是许多乡镇机关的现状。

　　当然，乡镇干部队伍的臃肿，也不能全让乡镇政府“受过”。

　　早几年，在豫北某县，县里下达的乡镇年度工作考核方案中，财政收入、计划生育、社会稳定三大项为“千分制”考核，还有县属工业、乡镇企业、种植业、林果业、畜牧业、社会事业、党建、信访、创“三优”、社会治安综合治理等10项“百分制”考核，大项下又分69个小项，对乡镇“立项”工作有考核权的县级部门达23个。并规定，连续两年排名最后，将调整乡镇领导班子。

　　为完成上级考核，乡镇政府只好设相应机构或人员。

　　自1984年我国进行“撤社建乡”后，乡镇机构就开始急剧扩张。乡镇增设了若干个副书记、副乡长，设立了人大办公室、工业办公室等，还设了“七所八站”。而乡镇干部的任期又越来越短，工作在乡，居住在县城，乡镇政权与社会发展日益脱钩。

　　农村税费改革后，乡镇税费减少，不该管的事不让管了，乡镇官员一下子“无事可干”了，甚至连工资发放也日益捉襟见肘。

　　在此情况下，中国政府在深化税费改革，在从根本上堵住增加农民负担源头的同时，还通过撤乡并镇来减轻农民负担，改变乡官“无事可干”的现状。

　　据民政部计算，几年间，我国撤并乡镇共精简机构1.728万个，裁减财政供养人员8.64万人，减轻财政负担8.64亿元。

　　在河南省始于2001年的乡镇机构改革，尽管取得了一定成效，但依然存在着一系列问题。

　　截至2004年年底，河南全省2100个乡镇总编制数为16.21万人，实有人员30.23万人，超编86.5%，平均每个乡镇超编66.8人，个别乡镇甚至超编300多人。此外，全省乡镇还有临时聘用人员1.25万人。

　　改革，已经是无法回避的事情。因此，乡镇机构改革必须深化、彻底。

　　许多乡镇职能缺位错位

　　河南为什么要裁减乡镇超编人员、撤乡并镇？

　　对此，可以从河南省委书记徐光春在河南省乡镇机构改革电视电话会议的讲话中找到答案。

　　徐光春说，改革开放以来，河南省的乡镇机构改革进行了三次，取得了显著成效，但也存在着许多矛盾和问题。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

　　在河南，许多乡镇的事业机构，名义上综合设置为4个中心，实际上，还是原来的“七所八站”。在一些乡镇政府大院，各类所、站、办、中心的牌子挂了十几个，专门用来应付上级部门的各种检查。许多地方的组织、人事、民政、教育、劳动保障、卫生等部门都有权进人；一些地方领导干部违规办事，乱批条子，乱开口子，特别是借领导班子调整或调离之际，突击超编进人。不少乡镇人员混岗严重，分不清正式和非正式人员。

　　大部分乡镇债务沉重，少则几十万元，多则几百万元，甚至上千万元。因此，许多乡镇工作人员的工资不能按时足额发放。

　　这些问题，只有通过进一步深化乡镇机构改革来解决。

　　徐光春说，超编人员这么多，在农业税取消、乡镇财政收入大幅减少的情况下，一些地方靠举债和转移支付资金发工资，长期下去，财政开支和农民负担就很难真正减下来，即使一时减下来，也很难长久巩固。

　　深化乡镇机构改革，如箭在弦。

　　因此，河南在税费改革之后，接着就开始了这次乡镇政府机构改革，并给乡镇政府职能重新定位：把工作重点从直接招商引资、生产经营、催收催种等具体事务，转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。

　　《经济视点报》专家顾问团成员、河南省委政研室副主任王永苏说：“乡镇机构改革势在必行。不精简、不撤乡并镇，乡镇政府的职能就转变不了，环境就不能优化。”

　　“乡镇机构改革，主要是配合农村税费的改革。在2001年，河南就已经进行了一次乡镇机构改革，例如，焦作市上次已基本完成了有关改制，目前乡镇事业单位在该市仅超编100多人。”河南省编办一位参与调研和报告起草的官员说，特别是农业乡镇，税费没了，人员超编就没法养活。

　　改革，是唯一出路。

　　14万超编人员将分流

　　乡镇机构改革并非易事。

　　在全省乡镇机构改革电视电话会议上，徐光春在谈到改革的重要性和紧迫性时，曾言及“黄宗羲怪圈”。

　　这个“怪圈”，来自明末清初思想家黄宗羲的发现。

　　几百年前，黄宗羲在反思中国历代赋税制度时，发现中国历史上的赋税制度都是“虎头蛇尾”：从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，每次税费改革，农民负担在下降一段时间后，都会涨到比改革前更高的水平。

　　为什么会出现这种现象？

　　徐光春说，一个重要的原因就是，在税费改革后，缺乏更深层次的经济和社会管理体制方面的改革。

　　于是，有了“撤乡并镇”、“精兵简政”的决策。

　　河南省特别规定，平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足3万人的乡镇。乡镇撤销后按整建制并入相邻乡镇；充分考虑相关乡镇历史沿革、风俗习惯和群众感情，特别是少数民族群众生产生活习惯；并入乡镇对撤销乡镇的资产、债权、债务一律无条件全部接收；考虑到撤销乡镇的实际困难，撤销乡镇后涉及的有关人员可在全县范围内调整和定岗分流。

　　乡镇党政机构坚持原定的3个机构数额不变，机构名称统一规范为党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。乡镇事业单位，不准在省规定限额之外再设置各类事业站所，已设置的坚决撤并，乡镇不再设立自收自支事业单位。乡镇行政编制和事业编制，坚持原核定数额不变，5年内只能减少不能增加。对乡镇各类非正式人员，一律清退。正式人员须按公开、公平、公正原则，竞争上岗。

　　河南省编办有关官员说，乡镇行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，乡镇领导职数一经确定，不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇党政领导职数从原来的9～12名减少为7～9名。

　　如此，河南全省将有14万名超编“乡官”被分流。

　　乡镇机构改革动真格

　　撤乡并镇、精兵简政，河南的态度特别坚决。

　　《经济视点报》记者注意到，9月9日上午，在河南省委、省政府召开的由省、市、县、乡四级干部参加的电视电话会议上，省领导的讲话有“全面启动深化和完善乡镇机构改革工作”、“年底前基本完成改革任务”、“不留过渡期，不得拖延”等词语。

　　这些词语，意味着什么？

　　王永苏分析，“年底前基本完成”，就等于列出了时间表，这是政府下决心“革”自己的“命”，改革进入“深水区”后，改到自己头上来了。“不留过渡期，不得拖延”，就是要动真格，是硬任务，不能讨价还价，表明了河南省委、省政府改革的决心。

　　河南省编办工作人员吕万刚说：“过去，这样的改革，一般留有过渡期，结果时间越长，变数越大。”

　　《经济视点报》记者在河南省编办得到证实，河南这次撤乡并镇，撤掉的乡镇不会分割拆开，要整体并入另外的乡镇。合并后，新的乡镇将作为区域经济文化中心，起带头作用。

　　那么撤乡并镇后，人员如何分流？有些乡镇政府，副乡长以上的官员有20多人，甚至更多，该如何安排呢？

　　“先定岗定编，实行实名制，由省里控制。实际上，机构改革最难的就是两件事：谁走？谁留？无论走与留，都要让人信服。这就需要有一套机制和办法，公开、公平、公正、择优竞聘上岗。”王永苏说。

　　吕万刚告诉《经济视点报》记者，为保证乡镇人员分流以及乡镇的撤并，河南省委、省政府制定了一系列优惠政策：对乡镇机关事业单位男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年的或工作年限满30年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待遇；乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理的人员，分流后未就业的，退出编制序列，每月按本人2005年国家规定工资标准的70%发放基本生活费；乡镇机关正式在职人员，本人自愿、经批准辞去公职自谋职业的，可视其工作年限一次性发给辞职费；乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系。乡镇事业单位正式人员，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续的，既可以参加企业职工养老保险，也可参照有关规定，给予一次性补偿等。

　　吕万刚说，每分流1名财政全供人员，省财政对县级财政补助5000元；每分流1名差供人员，省财政对县级财政补助3000元；每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。

　　王永苏认为，乡镇党政领导职数，应该根据精简、撤并后的乡镇政府职能确定。例如，乡镇政府有哪些职责、多少工作量等，要“以事定岗，以岗定人”。

　　那么，该如何杜绝“分而不流、流而不走”的现象呢？

　　王永苏说，河南省规定，对乡镇各类非正式人员，凡是临时借调、临时聘用的人员，凡是没有经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办理正式手续的人员，凡是假身份、假证明、假手续等弄虚作假的人员，一律清退，并张榜公布。正式人员则须按公开、公平、公正的原则，竞争上岗。上岗人员和分流人员均须公示。分流人员必须脱岗，不能与在职人员混岗及轮流上岗，严禁编制混用、轮岗分流。

　　“这次还要实行编制实名制管理，建立全省数据库，全省联网。”吕万刚说。

　　虽然如此，政府决心大力缩减乡镇机构和人员，也还是存在一定的困难。

　　“困难主要还是人员分流问题。”吕万刚说，“乡镇工作人员长期在乡镇工作，突然将其推向社会，肯定有个不适应的过程，要重新定位，包括心理上的定位。长期以来形成的官本位思想，一时还难以改变。”

　　学者看好乡镇“瘦身”

　　说起乡镇机构改革，几乎每位从事“三农”研究的学者都有一套“理论”，并不遗余力地为改革摇旗呐喊。

　　河南省社科院农村经济研究所所长吴海峰的话非常精辟：“适当撤乡并镇可以调大、调强、调优乡镇建设，形成聚集效益。”

　　吴海峰告诉《经济视点报》记者，乡镇体制的改革方向就是扩大乡镇规模，减少乡镇个数。“目前河南2万～3万人就是一个乡，这次如果通过撤乡并镇，扩大到一个乡5万～6万人，结果会大大减少基层干部，减少财政支出。”

　　吴海峰进一步分析说，必须打消地方政府“是乡就可以变成小城镇”的观念，避免小城镇“遍地开花”。城镇化的主要目的不在于建设一批城镇，而是通过城镇化的发展，扩大非农就业机会，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决“三农”问题。因此，小城镇建设必须以集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口、节约利用耕地为目标。通过改革，调整小城镇行政区划，适当撤村并乡、撤乡并镇、撤镇并市，调大、调强、调优，规模并大，实力并优，使一批小城镇合并重组，既节约土地、保护资源，又形成规模效益和聚集效益，便于完善城镇的公共设施，从而为企业发展提供优良环境，促进农村人口转化和农业的可持续发展。

　　“撤乡并镇，官少了，行政干预少了，市场运作的空间大了，肯定有利于生产环境的改善，集中资金改善所在乡镇的基础设施建设。这次改革，乡镇政府将更有利于服务‘三农’，构建和谐农村。”吴海峰说。

　　王永苏认为，乡镇机构改革将加快政府职能的转变，这不但可以减少乡镇财政支出、从根本上减轻农民的负担，而且还可理顺各方面的利益关系、集中精力发展经济、加快小城镇建设发展步伐、促进农村经济持续发展、提高乡镇区域综合

竞争力。

　　因此，河南的此次乡镇机构改革是一次利国利民、及时而富有远见的政改行动，它对河南各地特别是乡镇一级抛开包袱，致力于中原崛起、构建

和谐社会具有深远的现实意义。