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第四部分 "准入管制"之辩
全国绝大多数城市都对出租车行业进行管制，但没有哪个城市的管制让人满意。出租车业的合理的治理结构应该是注重出租车业的服务质量，即着眼于质量管制。无论出租车业改革的具体方案如何，其方向和核心都应该是废除目前的准入歧视政策。
应该"管制"什么
王军是中国政法大学教师、法学博士。从1998年开始，他就关注出租车问题，他是我国第一个从经济学和法学入手对出租车问题进行专题研究的专家。
6月10日，《经济视点报》记者就"出租车业要不要准入管制"的问题，采访了王军博士。
王军对出租车行业的政府管制的看法是，全国绝大多数城市都对出租车行业进行管制，但没有哪个城市的管制让人满意。管制是政府部门对财富的分配，把出租车经营权给了谁，谁就掌握了这方面的财富。行业管制的方式是共通的，一是准入，主管部门批准谁可以进入，谁不可以进入，实行总量控制；二是组织形态管制，不管是公司制还是个体化，都由主管部门说了算；三是票价管制，由政府定价；四是对经营企业的合同进行管制，制作"标准文本"。其他管制如车的颜色、车内附属设备的安装等，这些管制都是环环相扣的，某种管制一旦建立，就会为制造更多的管制埋下伏笔。
早在去年，王军就在《中国新闻周刊》撰文指出：承包合同管制是政府试图按照自己的意图在公司和司机之间分配特许经营收益的一种努力。但事实证明，对收益分配具有决定性影响的不是管制，而是管制部门远远无法控制的劳务市场供求状况--在待业司机过多而管制部门又封闭行业准入的情况下，管制根本不可能让司机摆脱就业压力，从而不必屈从于公司。承包合同管制无助于平衡缔约双方的谈判地位，反而为公司巩固自己的优势提供了合法工具。说到底，承包合同管制不过是在徒劳地纠正准入管制和票价管制所制造的问题而已。而出租车行业一旦丧失了自动回应市场供求的能力，谁也无力回天。
王军说，在出租车行业，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量，存在千丝万缕的联系。例如，一个城市究竟需要多少辆出租车，出租车票价应是多少，人们需要什么品牌的出租车，投资者选择个体经营还是组建企业经营，企业和司机如何分配收入和风险等问题，都与整个城市甚至全国的劳务市场、能源市场、汽车销售市场、其他交通手段的发展、居民数量及其消费水平、其他行业对交通的需求等，息息相关。这些市场自发生成的因素显然是出租车管制部门无法控制的，管制部门也不可能越过或者不理会这些自发力量而实现管制目标。"但是，政府还是带着一种舍我其谁的自负对出租车行业实施各种各样的管制。实行行业准入的理由据说是，由于道路是公共物品，没有行业准入的话出租车必定过度增长，一来造成道路拥挤，二来污染环境。这个理由无法令人信服。如果这个理由能够成立，那么管制部门应当对一切可能占用公共道路的车辆，包括汽车、摩托车、电动车、自行车、三轮车等，实行数量管制。"王军说，"有人担心，没有准入管制，出租车行业会出现过度投资。这种担心也完全是多余的。没有准入管制的行业不在少数，为什么我们只担心出租车行业会出现过度投资呢？"
王军分析，如果取消了准入管制，特许经营利润就不复存在了。取消了票价管制，出租车经营者(包括公司和个体户)之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争。这两个变化将导致一系列结果：出租车票价迅速降低(降低到任何"价格听证会"都"听证"不出的价位)，服务品质提高，"黑车"消失，公司向司机索取高额"保证金"和"承包金"的基础也不存在了(承包合同管制也就没必要了)，出租车供求趋于平衡，整个行业会出现优胜劣汰的竞争。这样，消费者和劳动者都将得到好处。这是目前任何政府管制都无法实现的。"不仅如此，取消管制还将节约大量管制成本，也将从根本上消灭管制官员的腐败。"王军说。
到底出租车业需要不需要管制？《中国经济时报》高级记者、出租车问题专家王克勤的观点，让人耳目一新。"出租车业的合理的治理结构应该是注重出租车业的服务质量，即着眼于质量管制。"王克勤说，"要提高出租车业提供服务的质量，恐怕没有什么政策比市场竞争更可靠。所以合理的管制政策应该是在出租车业致力于形成一个有效竞争的局面。这就要求必须放开准入限制、租价管制等。管制的重点转向司机的素质(身体和知识)要求或者资格认证：司机通过学习、考试、面试的方式获取从事出租车经营的资格。另外，管制的内容还可以包括对出租车的要求，从车型、颜色到排气量都可以有相应的条件设定。当然，这种着重服务质量的管制，既可以由政府专业机构来实施，也可以由政府鼓励和民间自发成立的出租车业协会来实施。"
天则经济研究所研究员郭玉闪说："以温州为例，虽然个体化的政策和高度的行业自治是温州市出租车业保持繁荣和平的最大的两股支撑力量，但是，温州市出租车业也还存在着一些问题，这些问题基本上都是由数量管制政策和价格管制政策引起的。"
郭玉闪认为，数量管制政策和价格管制政策首先造就了出租车业的高利润。经营权牌照价格可以高达100多万元，这些利润终究要社会承担。一个居高不下的利润不是国民经济之福，我们知道，市场竞争的好处就在于总是能把冒头的利润拉低，社会从中受益无穷。考虑到出租车业是所有经济行为的上游，它的高利润将不可避免地变成其他经济行为的成本。其次，高利润吸引了黑车进入。再次，由于数量管制，结果从业人员超过车辆数，于是出现车主和驾驶员的分别。车主拥有经营牌照，他将车子按时段租给驾驶员开。这些驾驶员多来自外地，在本地无亲无故，于是有些中介机构和车主联合起来一起欺诈驾驶员。
郭玉闪认为，只要这些管制政策还在，上述这些现象就不会消失。所谓"道高一尺，魔高一丈"，如果不反省管制政策本身，而迷信于用更多的管制来解决管制引发的问题，那么这种管制是不会有尽头的。
出租车改革，路在何方
目前，对出租车的管理，全国还没有统一的出租车客运管理法，河南省至今也没有统一的出租车管理法规、规章以及配套的实施细则。在河南，现行的管理多是依据当地市政府令和部门制定的行政规范性文件为依据。
由于出租车客运管理立法的空白与管理的不完善，使得出租车客运市场存在着许多问题。
而随着出租车行业的发展，原来的管理模式与现在出租车业的状况也已不相适应，同时也带来了一些后果。比如，不能打破现有层次较低的部门规章或规范性文件的管理现状。这些问题，阻碍了出租车行业的健康发展。
河南一位不愿透露姓名的官员说，有关部门应该正视出租车行业的公用事业性和行政垄断性，通过明晰产权，核定合理利润，采取灵活多样的经营方式，改变出租车产业不合理的利益和风险分配机制，在政府出让经营权时应合理限价，减轻投资人与司机的牌照成本，对于是企业经营还是个人经营，让市场去选择。要根本解决出租车管理工作中遇到的问题，就必须制定我省的客运出租车管理法规。
对出租车业的改革，郭玉闪、王克勤曾向中国经济体制改革研究会公共政策研究所提交过一份有关出租经营改革的报告。
报告中说，出租车业是一个出租车司机人力资本特别重要的行业，因此也是最适合个体化经营的行业。我们知道，不同的产权约束下对人们的激励不同，因而会导致人们不同的行为。这其中最重要的约束就是产权的约束。所以要提高出租车业的产出(高质量的服务)，有效率的安排应该是司机直接拥有经营牌照，即个体化经营。而只要司机拥有牌照，他完全可以在市场上寻找各种经营形式。他可以自己单开，也可以和其他司机合作创立品牌企业等。因此，虽然我们倡导个体化经营，但并不反对个体司机之间自愿组成股份制企业合作经营。
王克勤和郭玉闪提出如下三种改革方案：
第一种方案：即彻底取消出租车业的准入歧视政策、总量控制以及租价管制。任何人只要具备从业资格即可申请从事出租车运营。资格的认定可通过政府(或行业协会)规定的严格考试进行，考试的内容包括所在城市的历史文化、交通路线、交通法规、语言能力以及行为规范等。另外，政府对投入运营的出租车在颜色、型号、排气量等方面也可作出硬性要求。
第二种方案：取消准入歧视政策和总量控制，保持租价管制。对于从业司机的进入资格和车辆要求与第一种方案相同。租价管制应该是指导性的，同时要求完善的价格信息披露和投诉处罚机制。
第三种方案：取消准入歧视政策，保留租价管制(在第二种方案的意义上)和总量控制。
无论是哪一种方案，都要废除目前的准入歧视政策。这里有两种方案可以选择：
1.温州的做法。温州市政府规定了一个远远低于牌照市价的价格，然后每个司机只要向政府付出这个价格的代价就可以拥有自己的牌照。按温州的经验，这个改革政策最容易招致企业的反弹。北京市政府可以通过要求企业改制来对付这种反弹，因为目前多数企业也是集体制企业，按集体制企业的法律规定，它应该是全体员工的合作企业，因此可以考虑将集体企业改为职工合作持股的股份制企业。具体操作时可以选择几家企业作为改革的试点。
2.直接瓦解。由于和企业谈判改革的成本可能会非常高，政府可以通过直接向现有从业司机发放新牌照(收取一定价格)以间接方式取消准入歧视政策。虽然出租车业内出租车公司还在，但是一旦司机可以直接获取牌照，那么这些本身并不合法且没有太多经营风险的企业必然随着司机的"胜利大逃亡"走向衰亡。这时，出租车公司业主必然主动与司机谈判，从而建立合理的公司治理结构，彻底改变出租车司机"骆驼祥子"的处境。
中国出租汽车暨汽车租赁协会会长兼秘书长解彦敏说，去年11月12日，国务院办公厅发布了《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，对进一步规范出租汽车行业管理具有重要意义。各地正紧密联系本地区、本城市的实际，认真贯彻落实这一文件的精神。在提高认识的基础上，按照通知的要求，在认真清理出租汽车经营权有偿出让；严格规范各项收费；完善价格调节机制；规范企业行为，切实保障从业人员合法权益；开展专项整治行动，严厉打击非法运营；加强队伍建设，提高从业人员素质等方面，已做了大量行之有效的工作。
解彦敏说，温家宝总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调，着力解决与人民群众切身利益相关的突出问题，维护社会稳定，努力构建社会主义和谐社会。出租汽车与人民生活密切相关，构建社会主义和谐社会给做好出租汽车行业工作提出了更高的要求。
"温州模式"的示范意义
吴锡银是温州市客管处处长，他是温州出租车改革的筹划者和实施者。5月28日，《经济视点报》记者对吴锡银进行了专访。"温州市出租车产权明晰、经营权个体化之后，有人担心'天要塌下来'，但天最终没有塌。为什么？中央要建设小康社会、和谐社会，如何落实这些精神？就是要让老百姓得到好处。司机得到了实惠，天怎么会塌呢？"吴锡银说。"温州的3000多辆出租车，司机都是个体老板，现在都有了一定的积累，经营权证书还可以到银行抵押贷款，银行放心，因为，一个经营权要100多万元，安全呀。"吴锡银说。"温州的客管处只有一个出租车科是管理出租车的，该科只有4个人。4个人怎么能管得了3000多辆出租车？他们不该管的不管，只是做些办证、过户之类的服务工作。"吴锡银说。
个体化之路
温州市政府在1998年10月8日出台了《温州市区出租汽车客运经营权有偿使用暂行办法》，明确规定"出租汽车客运经营权一律实行有偿使用"，"新增出租汽车客运经营权通过公开拍卖竞买有偿获得"，"凡是有温州市区户口的，年满18岁并具有完全民事行为能力的公民，市区注册登记的法人和其他组织，均可参加拍卖竞买"。为了不触及原来已在营运的出租车公司和司机，办法规定，"本办法实施前，原已在营运的出租汽车客运经营权的有偿使用另行规定"，第一次以政府法规的方式明确了出租车的经营权问题，为拍卖出租汽车经营权作了政策铺垫，扫清了障碍。
拍卖在1998年10月19～20日进行，拍卖场面非常大，由于人太多，只能凭票进去。两天拍卖下来，每辆出租车经营权的平均价格是68.8万元，最高是71.5万元，最低是55.9万元，总共收入2.045亿元，而且300辆车无一毁约，经营权全部交易成功。
拍卖成功后，温州市政府也一直关注着出租车产权和经营权统一在实际营运中能否取得成功。在拍卖后相当长一段时间，市政府一直比较紧张，也没有急于处理原有的出租车。不久，事实证明，这300辆出租车在各自的"主人"手中，不但保养得好，车容车貌好，服务质量好，就连事故也出得少一些。
有了这样一个成功的经验，1999年，温州市政府开始大张旗鼓对全市所有出租车的经营权通过买断实行个体化，以便使产权、经营权统一起来。
1999年11月8日，温州市政府一纸《关于妥善解决市区部分出租客运汽车经营权证问题的通知》规定，对市区部分未取得有偿使用经营权证的出租客运汽车，承认其历史形成的过程，其经营者可本着自愿的原则，在缴纳3万元有偿使用金，并经市公证部门公证以后，领取《温州市出租汽车客运经营权证》，即回避如何明晰产权的问题。
1999年12月31日以前，温州的出租车经营权全部被买断，温州出租车业最终全面实现了个体化。
在实现个体化之后，政府开始在管理上下工夫。首先，规定所有的交易都必须经过温州市车辆交易所，同时由双方到公证处公证，交易才能够合法有效；其次，政府向出租车经营户承诺，不再增加出租车，从而控制了出租车行业的重复发展，提高了保值系数；再次，加大了对相关违章行为的处罚力度。而最重要的一点则是《温州市区出租汽车客运经营权有偿使用暂行办法》中第16条的规定，通过有偿取得的出租汽车客运经营权，长期有效，属个人的，可以继承、转让；属法人的，可以转让。这些政策，进一步保护了实体出资者的合法权益，也从根本上解决了出租汽车的产权问题。至此，温州市区98.8%的出租汽车的经营权实现了个人所有，长期有效，可以继承、转让。
如今，车是司机自己的，经营权更是自己的。当年，温州市拥有经营权证的出租车每辆的市场交易价格已经达到80多万元。现在，每个出租车司机都变成资产100多万元的大老板了。
令人意想不到的是，温州当地的各家银行为了拓展业务，发动出租车司机凭借手中的《温州市出租汽车客运经营权证》到银行可以抵押贷款50万～60万元。许多司机都把经营权证压在了银行，这样就能在经营出租车之余，筹资经营其他业务。
温州的出租车主不再是单纯意义上的出租车司机，而是一个投资经营户、一个商人、一个业主。
由于温州市场经济的健康有序发展，出租汽车行业经济社会效益也不断提高，再加上市场需求旺盛，2001年开始，出租汽车经营权价格不断上升，目前已升至148万元。直到现在，温州市还没有因为出租汽车经营权发生过纠纷、闹过事、打过官司。
借鉴
经验一：政府行为
温州出租汽车的产权如此明晰、个体化如此彻底，关键在于政府行为。
政府通过拍卖与买断两步棋，彻底解决了原有车中有一部分产权(指标是公司拿到、买车的钱是司机个人出的)没有明晰的问题。当时，政府的政策很明确，一是制定相关政策的基本出发点是要首先考虑实际投资人和保护乘客的利益，二是把主要精力放在制定标准上。
要解决好产权问题，关键是在政府行为。
经验二：产权关系
为维护出租汽车行业的稳定，政府必须解决产权不明晰的出租汽车，必须要明确产权归属关系。
温州市在1998年以前，公司与承包司机之间对出租汽车的产权拥有也是不明确的。如温州市运公司出租车分公司，1995年以前根据政府给的出租汽车指标，自购的夏利出租车(20辆)是按"风险抵押金2.5万元，每月承包费2500元，4年之后，汽车和经营权归承包人，以后每个月就只须缴纳800元管理费"合同条款执行。对1995年的60辆出租汽车指标，该公司又采取了"司机出14万元，每月缴4000元，4年后，车归司机，每月就只用缴纳800元"的合同条款执行。到了1999年，政府解决出租汽车经营权证问题时，所有出租汽车的产权，最终全部由当初投资购车者所拥有，彻底实现了个体化。
经验三：企业退出
1998年，温州市政府拍卖300辆出租车经营权，由于看好出租车行业的利润，均瑶集团决定做出租车的生意。第一步，承包。每辆车风险抵押金3万元，司机每月缴纳6800元，80辆车被承包出去。一系列问题来了，首先，就是出租车折旧太快，司机们为了完成任务后多赚钱，拼命开，完全不考虑对车辆的保养。其次，风险大，出险率高，安全隐患增加。再次，出了事后，公司的责任最大，这种模式肯定不行。第二步，合作。经研究，公司变更了经营模式，采用与司机合作的经营模式，2000年公司将27辆上路才1年多的桑塔纳2000退到二手车市场，然后将这27辆车的经营权公开寻找司机个人出资购置捷达车型，双方合作经营，司机每月给公司缴纳3500元经营权使用费。这种由公司出经营权、司机出车的合作模式，加强了司机的责任感，防止了车辆折旧过快、出险率过高等问题。但是令公司头痛的是这样经营没有利润。第三步，退出。最后，公司把所有的出租汽车全部转让给个人，从而全面退出了出租汽车行业。
经验四：投放方式
出租汽车投放基本上有两种方式，即审批发展制和有偿使用制。审批发展制一般在出租汽车发展初期阶段采用，随着市场经济的发展，这种方式越来越不适应形势的要求，而且早期审批发展的与后来有偿取得的出租汽车之间由于不平等的条件，给出租汽车产权的彻底明晰造成了种种障碍。温州市原来审批制发展的出租汽车在1998、1999年的产权制度改革中予以彻底个体化，没有了后遗症。
出租汽车通过公开拍卖或其他方式实行有偿使用这是出租汽车发展的必然选择。只是目前拍卖或招投标，也有两种具体形式，一种是成组拍卖--每组20辆、30辆、50辆、200辆、300辆不等，广州、深圳的拍卖和苏州的招投标就是成组投放的；而温州是单车拍卖的。前者参与投标的基本上只能是出租汽车公司，而后者可以是公司，也可以是个人。前者拍卖方式不利于出租汽车的个体化改革和彻底明晰产权，因为如果只有公司有权参投，公司投得之后一般就会采取与承包人融资的方式，或以收取风险抵押金的形式变相融资，直接把经营成本转嫁到司机身上，很容易造成出租车产权的不明晰，直接影响出租车行业的稳定，而后者就不同。因此，出租汽车单车拍卖应该是一种趋势，它更合理些，更符合市场规则。
经验之五：经营年限
目前，出租汽车的经营年限有两种，一种是有经营期限的，如深圳、珠海出租车经营期限为50年，杭州市为10年，也有的只有5年。另一种是无经营期限的，如温州等地。
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