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第二部分 "郑州模式"溯源
郑州出租车实行公司化管理模式后，经营权只卖给出租车公司，不卖给个人，并规定出租车公司不得一次性将经营权转让给个人。在现有体制下，各个出租车企业如果严格执行政府的出租车更新政策，"郑州模式"基本上"产权明晰"，但偏偏是，"经是好经，被歪嘴和尚给念歪了"。
形成
郑州出租车行业出现于上世纪80年代初期。1985年以前，三轮车作为客运出租汽车的前身，奔走于郑州市的大街小巷。
1985年，郑州市公交公司将两部旧华沙轿车改装整修后，挂上"的士"顶灯，上街营运，揭开了郑州市客运出租汽车的历史。此后，拉达和老伏尔加也挤进了郑州出租车市场。但当时全郑州的出租车只有六七百辆，经营模式多为个体，那时的出租车也有管理机构，但都是临时的。
1988年10月1日，郑州市客运管理处正式挂牌成立。自此，客管处成了郑州市出租车业的专门管理机构。
郑州市客管处副主任、郑州市出租车协会会长李国华是郑州市客管处的元老，他对郑州出租车的发展非常了解。据李国华介绍，郑州出租车的发展大致可分为三个阶段。
从客管处成立到1993年，是初创阶段，车型以东欧产的老轿车为主，主要是个体经营。1993年10月，银港、康福达、迪发三家出租汽车公司150台微型面包车投入客运，面的首次在郑出现。到1993年年底，出租车发展到3800辆，85%以上为个体经营。
从1994年到1996年11月，是郑州出租车全面发展阶段。当时，由于新上出租车实行的是行政审批，没有总量控制，出租车增长速度迅猛。1994年，发展到3500辆，1995年达2000辆、1996年达3000多辆，到1996年11月，郑州出租车总量发展到1.2万多辆，但90%以上都是面的。
李国华说，从市场上讲，这一阶段出租车司机的整体素质和职业道德规范了，都有了明显的提高。由于面的的大量投放，使郑州出租车的经营方式也发生了根本的改变，由原来在全市30多个停车点待客，变为流动拉客，实现了招手即停，体现了出租车方便、快捷的特点，成为市民出行的主要代步工具之一。"同时，由于出租车的猛增，从1994年开始，就不再发展个体出租车，并逐步取消个体化经营模式，建立了公司、联队层次化管理模式。这在当时是提倡的，建设部有文件。"李国华强调。
李国华说，公司化后，客管处的管理"以点对面"，不再以点对点直接对出租车司机个人，便于管理，政令畅通，对司机的教育、培训也好组织了。
从1997年到目前，是规范提高阶段。
据李国华介绍，这一阶段由行政审批转变为市场调控。1996年11月18日，郑州市政府发布公告，果断停止面的车的发展，明确规定，"今后凡新增车辆一律为三厢夏利以上车型的轿车"，并举行了郑州出租车第一场经营权有偿使用拍卖，投放200个指标，经举牌，卖出71个，其中70个被公司买走，只有1个被个人买走。当时的经营权每个5万元。到1998年年底，一些出租车陆续进入报废期，政府决定开始进行第一轮车辆更新工作。
1998年11月27日，郑州市出租汽车更新工作领导小组明确要求，从1998年12月6日起开始更新第一批面的，经营权采取协议招标的形式，全部实行经营权有偿使用，客管处代表政府与各出租车公司签订"出租汽车经营权有偿出让协议"，每个经营权6万元，期限10年。2002年4月24日，郑州市政府又下发《关于2002年度郑州市出租汽车更新工作有关问题的通知》，明确全市取消面的的期限为2003年10月31日。2003年10月20日，最后一批面的从郑州街头消失。至此，第一轮更新全部结束。
经营权有偿使用，从宏观方面来看，是政府控制行业规模，规范行业行为的一种措施，而且可以扩大国家财政收入。但在实际执行过程中，有一定难度。据《郑州市客运出租车营运状况调查报告》显示，对经营权有偿使用年限，只有38.8%的司机表示同意；对于经营权有偿使用费，87.1%的司机认为较高。
实践
郑州出租车发展的三个阶段，逐渐形成了出租车经营管理的"郑州模式"。但这些模式的具体实施，值得推敲。
2000年5月24日，郑州市出租汽车更新工作领导小组颁发《2000年度出租汽车更新实施办法》，一针见血地指出了郑州市出租汽车企业的经营机制问题："长期以来，我市出租车行业普遍存在着对车辆的管理权与所有权分离的状况，影响了行业健康有序的发展。"为使行业逐步走上健康的发展轨道，郑州市决定出租车行业实行三种经营模式：
第一，"两权归一"模式，即经营权与产权归企业所有。经营权有偿使用费和车辆资金全部由企业投入，企业以抵押承包的形式对外发包车辆。同时规定，该模式在制定承包金时，应根据国家相关政策按经营权租赁费、各项税费、车辆折旧费、企业服务费、同期银行利息及归还贷款本金、国家允许范围内适当比例的利润等内容，合理、科学地制定承包金额度。
第二，"两权分离"模式。经营权由企业全额购买，车辆由驾驶员投入并拥有其产权。实行"两权分离"模式的，在制定承包金和租金额度时按以往办法执行。
第三，"合伙经营"模式。此模式是为了照顾经济条件困难的驾驶员而设定的模式。经营权由企业全额投入，根据驾驶员经济条件企业再投入部分购车资金，与驾驶员共同拥有车辆产权。实行"合伙经营"模式的，在制定承包金额度时，双方协议制定。
2001年，郑州市在该年度的《出租汽车更新工作实施办法》中，提出了"总量控制，适当减少，提高档次，进出有序，优化市场，规范管理"的更新工作思路，并继续执行出租车经营权有偿使用政策，经营权费用仍为6万元，期限10年，允许个人申请购买经营权。明确了该年度的经营模式为"一种模式下的两种形式"："一种模式"即"两权归一"模式；"两种形式"即"企业两权归一"或"个人两权归一"形式。"企业两权归一"就是经营权和车辆产权均由出租车企业购买，并以承包方式租给个人经营，企业与承租驾驶员签订承包经营及管理等合同。对以往已经更新的车辆，出租车企业可以视具体情况，允许个人申请全部购买经营权，重新调整和规范经营承包模式并相应签订有关管理合同等。"个人两权归一"形式是，属于个人购买经营权和车辆产权的，个人在车辆更新后与所在出租车企业的经济关系为"挂靠性质"，仍应按有关规定向所在出租车企业缴纳服务管理费，并与企业签订管理合同等。企业应为这部分司机和车辆搞好服务。
上述办法还同时规定，出租车企业、个人均无法单独更新的，不再允许实行企业购买经营权、个人购买车辆产权的"两权分离"的经营形式，更新指标由政府无条件收回。
2002年，郑州市发布《关于2002年度郑州市出租汽车更新工作有关问题的通知》，指出"此次更新工作，各有关企业要严格实行购买经营权和车辆产权'两权归一'的更新经营模式"，"凡是企业购买两权(经营权和车辆产权)更新的车辆，严禁在此次更新工作中以各种形式转卖给个人，违者将取消企业更新资格。"
同时，《2002年度郑州市出租汽车更新工作实施办法》中要求："各企业在更新工作中，必须实行由企业购买经营权和车辆产权向社会公开发包的更新经营模式。企业在发包经营中，要制订合理发包方案和发包价格，实行明码标价，让承包经营者自由选择。"
此后几年一直到现在，郑州的"经营模式"基本上没有太大的改变。
可以说，在现有体制下，各个出租车企业如果严格执行政府的出租车更新政策，"郑州模式"基本上"产权明晰"，但偏偏是，"经是好经，被歪嘴和尚给念歪了"。
事实上，上述几种模式并未真正完全推行下去，郑州绝大多数出租车全部由司机投资购买车辆和经营权，原则上必须挂靠一家公司才可以运营，但合同又是"承包合同"。
李国华的解释是，郑州出租车实行公司化管理模式后，经营权只卖给出租车公司，不卖给个人，并规定出租车公司不得一次性将经营权转让给个人。但在实施过程中，出现了司机上访现象，司机们说，出租车公司又让司机出钱购买经营权了。客管处调查时，一些出租车公司负责人说："我们不是一次性转让，我们是分3次转让的，没有违反规定。"后来，客管处陆续出台了一些政策，还出了一个指导性的合同样本，并要求各个公司与司机签订的协议必须到客管处备份。但出租车公司就造"阴阳合同"，一份应付政府管理机构，再和司机签订一份"暗合同"，签订"暗合同"司机是有一定责任的，他们为了能跑出租，明知有问题，也签，这是"一个愿打一个愿挨"。
李国华说，郑州出租车业实行的是什么模式，客观地讲，绝大部分属挂靠经营模式。出租车产权和经营权名义上属于出租车公司，实际上是司机个人的。郑州出租车从1998年车辆更新开始，就要改变以往的初级经营模式，做到产权明晰，为司机减负，司机不需要其他投资，缴押金就可以上岗。但郑州市的一些出租车公司挂羊头卖狗肉，政府给他指标，他再转手卖给个人，自己是"零风险"。现在的情况是，公司不想承担任何风险，对新生事物有一种本能的抵触。对司机来说，由于出租车行业较热都想进入，甘愿出钱，自然形成了一个"买方市场"。
北京天则经济研究所研究员郭玉闪认为，郑州的这些经营模式，其他城市也有，最常见的是"两权归一"模式，不过，真正的投资者是司机，挂靠的是公司。在中国，由于计划经济的影响，一般是不允许单干的，只有戴一顶"红帽子"才能经营下去。随着这个行业利润的不断增加，出租车公司就想方设法要把挂靠他的个体出租车变为"承包"。比如武汉，就把这种挂靠称为"特殊承包"，理由是"承包金正好与车价和经营权费用相等"，这是什么逻辑？比抢劫还厉害。因为，实际上的投资者是司机呀！就郑州来说，既然是挂靠经营，投资者是司机，那么，公司给司机签订"承包合同"是有争议的，"阴阳合同"更不应该出现。"郑州市出租车行业的这些经营模式，是政府按照理想设计的，政府希望出租车企业按照这3种模式来经营，看起来很灵活，也很理想。但在实际操作中，个体只能依附公司。事实上，郑州的3种模式推行得并不理想，公司享有特权，个体受到了歧视。"中国政法大学教师、民商法学博士王军说。
深读《指导意见》
从记者的调查中，司机反映最多的还有"经营权租赁"问题。
1999年9月16日，郑州市客管处出台了一个名为《关于出租汽车经营权租赁工作有关问题的指导意见》(简称《指导意见》)，《指导意见》是以郑州市客管处文件的形式出现的，编号为"郑客管处(1999)第76号"，签发人是客管处主任冯林。
从这份《指导意见》，我们或许能够理出一些"经营权租赁"的头绪。
《指导意见》称，"经营者纷纷要求行业主管部门，根据我市实际情况和承包经营者的不同要求，制定一个合理的便于操作的经营权租赁标准。"《指导意见》规定，郑州的出租车经营权租赁费的要素是：经营权有偿使用费每辆6万元；经营权费成本回收期5年(60个月)；经营权租赁营业税税率5.5%；经营权首期(费)；银行贷款3～5年期利率6.03%(99年度)。并制定了一个经营权月租计算公式。然后，从首付5万元到零首付分6个租赁档次。比如，经营权6万元，司机首付5万元，还有余额1万元，前60个月司机每月向公司缴275元经营权租赁费。《指导意见》还特别指出，经营权成本回收期5年，从第6年开始到第10年为经营权租赁盈利期。经营权租赁从第6年之后，企业可根据经营权的市值，确定适当的月租赁费额。鼓励企业全额购得经营权和营运车辆，取得出租车经营权和车辆产权，实行承包经营。
据司机反映，当时一些出租车公司根本没有资金，出租车经营权和车辆产权等费用全部由司机出资购买。自然，6万元的有偿使用费也是司机掏的腰包。公司为了收经营权租赁费，就把6万元一分为二，5万元为经营权费首付，1万元为保证金。也就是说，即使缴了6万元，这样一分解，就等于没有一次缴够经营权费，只有租赁公司的经营权。很多司机质疑，自己掏了6万元从公司买到了经营权，还要再向公司缴经营权租赁费，合理吗？
李国华在接受《经济视点报》记者采访时解释道，当时，郑州刚刚实行经营权有偿使用，很多出租车公司乱收费，政府对经营权如何运用也没有细化，出租车公司也反映："我们买了经营权，有投入，总不能不让赚钱。"最后，客管处就按照公司和司机利益共享的原则，出台了上述《指导意见》。
郭玉闪说，一般来说，只要有数量管制，就一定会使经营权有价格。所以，经营权租赁费是否合理涉及数量管制政策是否合理这个问题。政府能否采用数量管制政策，这必须经过行政许可法规定的程序才能确定。从经济特性和社会成本来判断，数量管制政策是不合理的，因此对经营权收取各类租金(无论是规定价格，还是拍卖等)都是不合理的。
郭玉闪说，在数量管制政策没有被破除之前，如果政府主管部门要对经营权交易价格进行限制，也应当和当地物价局协调制定。而不是随意出台价格标准。而且和其他市场一样，出租车业市场变化多端，任何硬性规定必须强制执行的价格都是不合理的。
王军认为，西方管制经济学理论是，管制是被管制者要求的，被管制者可以操纵管制者，财富有实力的阶层通过游说政府有关部门，达成某种默契。郑州市客管处的《指导意见》是管制构成的一个要件。其是否有资格制定这样的《指导意见》，要看它有没有行政和法规方面的授权。否则，《指导意见》就没资格作为判断司机和公司关系合同效力的依据。能够作为这方面依据的，只能是法律法规。
最后，王军审慎地表示，经营权租赁费问题，如果出租车公司依法享有特许经营权，就可以收取一定的租赁费；如果没有特许经营权，收取经营权租赁费就不够妥当。
河南停止出租车经营权转让
态度谨慎的建设厅
2005年5月中旬，记者致电河南省建设厅办公室，要求采访河南出租车市场管理情况，接电话的李育军说，厅领导规定，采访建设厅，必须先写出申请，列出采访提纲，领导签字同意后，才能够采访。
随后，《经济视点报》记者立即拟出采访申请和提纲：
1.河南省交通厅道路运输局要求，从2005年4月9日起，各地一律停止出租汽车经营权有偿出让、转让等。河南省建设厅对出租车是如何管理的？如何看待"经营权转让"？
2.最近，河南省建设厅也转发了建设部关于《进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，要求各地立即停止向出租汽车企业和司机收取运输管理费、客运管理费，不得对城区营运的出租汽车收取客运附加费，已经征收的地区必须立即全额退还。河南退还了吗？
3.据了解，河南省的18个省辖市中，有11个省辖市的出租车归交通部门管理，郑州和三门峡2市的出租车归城建部门管理，新乡、安阳、焦作、平顶山、漯河5市的出租车归城建和交通两部门共同管理。全省近6万辆出租车中，有近4万辆是归交通部门管理。究竟出租车该归谁管理？
5月25日下午3时40分，记者接到省建设厅办公室来电，打电话者说，城建处的魏处长回来了，魏处长让他针对记者的采访提纲，转达3点意见：
第一个问题：建设厅与交通厅是平级单位，没法回答。
第二个问题：建设部门对于所管理的出租车，没收过运输管理费、客运管理费、出租汽车收取客运附加费，不存在退还。
第三个问题：出租车究竟该归哪个部门管理，"不是我们说了算"，要有国务院的文件。
记者要求直接采访魏处长。对方说，魏处长下午4时就出发去外地。记者看了一下表：下午3时50分。离魏处长"出发时间"只剩10分钟。
记者提出另约时间采访，对方说，再约时间采访也是"这些内容"。
建设部城市建设司司长李东序曾指出，近来，出租车行业发生了多起罢市等群体性事件。其原因在于，一是出租车经营权的出让和转让问题，这与业主的切身利益有关，很敏感；二是有关部门乱收费，加重了负担；三是市场的环境秩序问题，出现非法运营和"黑车"、"摩的"等现象，恶化了出租车营运环境。李东序说，出租车经营权的转让问题，要严格按照规定，慎重处理。
交通厅发出"禁令"
5月30日，《经济视点报》记者采访了河南省交通厅道路运输局客运处副处长张月英。
张月英说，今年4月7日，河南省交通厅道路运输局就转发了交通部《关于贯彻落实国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，根据这一通知的精神，河南省将停止出租车经营权有偿转让。
据张月英介绍，出租汽车经营权有偿出让曾是政府控制出租汽车总量的有效手段，但目前存在的出租汽车经营权有偿出让不规范、出让金额过高等现象增加了司机的负担。河南省道路运输局要求，文件下达后，各地一律停止出租汽车经营权有偿出让、转让，不得出台新的规定。已经实行出租车经营权有偿出让的，在召开听证会、充分听取社会各方面意见的基础上，对经营权出让数量、金额、期限、审批程序、出让金用途以及经营权转让、质押、权属关系等进行全面整顿和规范，严禁私下非法转让经营权。对继续出台新的出租汽车经营权出让、转让政策或者清理工作不力导致发生出租汽车司机群体事件的要严肃查处，追究有关负责人的责任。未实行经营权有偿出让和转让的城市，在清理整顿期间，一律不得实施经营权有偿出让和转让，擅自实行经营权有偿出让和转让的，要追究有关人员的责任。对私下转让经营权及其他扰乱经营权管理的单位和个人，要严肃处理。
据了解，河南省目前不少出租车企业都没有为出租车司机缴纳养老、失业保险等，省道路运输局要求，出租车公司要按照国家规定，为司机按时、足额缴纳基本养老、医疗、失业保险费，对不按规定执行的公司责令限期改正，逾期不改的依法取消其经营权。
为保护守法经营者的正当利益，还将加大打击"黑车"的力度，同时清理无营运证件的出租车和非法运营的摩托车、残疾人专用出租车等，对无营运证件的出租车，一旦查到，将执行最高罚款2000元。
链接
"北京模式"
北京市目前共有出租车6.7万辆，其中，个人拥有经营权的车辆为1000多辆，而除了1人为买断经营外，其余均为承包经营。
从1992年开始，北京市的出租车行业进入了大干快上的时期。至1994年，全市共有1400多家出租车公司，出租车数量达到6万辆。出租车公司从政府部门获得出租车的经营权，司机则出资购车，承担所有运营费用，按月给公司上缴800～1500元的管理费。
1996年，北京市开始对出租车实行总量控制，纠正出租车公司向司机"变相卖车"的问题，要求公司回购所有由司机出资购买的车辆，使车辆产权从司机手中转移到公司手中，司机采用承包经营模式运营。此后，公司向司机收取的管理费由每月1000元左右上升到四五千元。司机在承包车辆时，要缴纳风险抵押金、保证金或承包金，数额3万～5万元不等，甚至更高。
据了解，目前我国85%以上城市出租车业的管理模式，都与北京基本相同。
2003年年初，北京市有关部门出台了相关改革方案，但并未触及行政许可制度和产权问题。
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