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机构精简开支增加 中国乡镇改革面临艰难选择


http://finance.sina.com.cn 2005年02月19日 09:57 中国经营报

  有一种深深的担忧,侵扰着赵树凯。“乡镇改革是一个持续但却无法深入的工作,从表面上看乡镇机构是减少了,但精简的目标并没有达到,财政开支也并未减少。”国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯如是说。

  他的担忧并非空穴来风。

  从2002年12月至2004年5月,赵树凯奔波于河北山西山东浙江安徽湖南四川甘肃宁夏陕西等10个省区的20个乡镇,进行实地调查后得出了上述结论。但这样的结论显然让他有些失望。

  机构减了 财务开支增加了

  就精简而言,可以分为两个方面,即机构精简和人员精简。从乡镇精简的现状来看,许多年来不断精简的基本特征是,机构方面的部门数量从趋势上看是减少的,但人员却增加了。

  赵向记者表示,这并不是说没有减掉人员,精简的成效主要表现在两个方面:第一是精简了一批临时聘用人员,这些人有不少原来是村干部;第二是精简了部分年龄偏大的工作人员,一般是提前离岗或者退休。

  “但更重要的是,乡镇改革一直有所动作,但无法深入。人浮于事的状况并未改变,原来的问题依然存在。在有些地方,这种改革没有任何真动作,基本上是‘文字游戏’,精简工作都落实在给上级的汇报材料中。表面上看起来人员也有所精简,但财政开支并没有减少。”

  这是赵在经过实地调查之后的结论。

  “乡镇改革存在很多问题。实际上基层人员根本不够用,上级还每年都要求减员,工作是越来越棘手。在机构改革方面,其实有很多脱节的地方,机构看起来是减少了,但人员却是增加了,县里的财政支出反而更多了。你说到底如何评价乡镇改革?”1月20日,一位不愿具名的县长接受记者采访时直言不讳。

  赵的研究结果表明,机构改革的目标之一就是减少财政开支。但是从现在的情况看,这个目标大打折扣,有的甚至南辕北辙。对于那些改革停留在报告上的乡镇来说,财政开支依然如故,对那些改革有所动作的乡镇来说,财政效果也很微弱。分流人员工资照拿,财政负担依旧;清退临时工要补发历年积欠工资,还要给部分补偿费,对提前离岗人员要交养老保险,这些则导致财政开支骤然增加。甚至有一个乡镇仅此一项财政就支出了20多万元。

  据记者了解,这种情况比较具有普遍意义。越到基层,这种现象越明显。很多人名义上是提前退休,但各种待遇均保持原有水平。而且在其走后,单位还需要引进新的人员。也就是说,在同一工作岗位上,财政原来需要支付一个人的工资,而现在则需要支付两个人的工资。

  一位乡镇党委书记曾向赵树凯大发感慨:现在的地方政府是大包大揽,应该由市场来管的许多东西,政府都管了。人员没有减,职能没有变,这需要改变思路了。

  机构精简三个难点

  “乡镇改革之难有几个方面的原因。”赵树凯分析说,一是“社会稳定”是目前乡镇机构改革的重要约束。各级政府不愿意看到的情形是,在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外,再增加一支乡镇干部的上访队伍。

  其次,虽然原则上说机构设置不要求上下对口,但是专项资金、项目等都由上级部门控制,如果乡镇没有这个部门,就要受到种种牵制。这种牵制经常直接表现为得不到上级的专项资金等非常实在的损失。

   其三是乡镇本身的扩张冲动强烈,编制约束力极其有限。因为乡镇有自己的财政,能够自己发工资。从根本上说,只要有人员想进来,乡镇领导愿意用,就可以招进来。

  资料表明,以河北省为例,1995年~2003年期间财政供养人员从157万人增加到219万人,8年增加了52万人。而增加的人员主要集中在县乡两级,在219万财政供养人员中,县乡占167万人。

  “并不是说我们的乡镇改革没有成效,而是我们又发现了改革中存在的很多问题。如果不能把这些问题处理好,问题则会越积越多,是非常不利的。”

  在赵看来,这些问题必须要引起足够的重视。因为现在,这些弊端或明或暗已经浮出了水面。赵树凯担忧地说,与此同时税费改革正在冲击乡镇政府的运行,乡镇干部已经处于惶惑迷茫之中。可以说,乡镇政府面临的变数在不断增多。

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