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杨军胜
“如今，伴随着农业税的取消，乡级财政进入了真正的枯水期，……税费改革特别是农业税的取消，是对乡镇政府的巨大考验，在客观上成为推动乡改的‘饥饿疗法’，这对乡改形成了倒逼机制，使得改革的紧迫性越发强烈。”(《半月谈》2005年第13期《乡改五问》)这是薛凯先生就农业税取消对乡镇政府机构改革影响的看法。
很显然，他认为乡镇政府人员主要是由农业税供养着，取消农业税就能够促使乡镇政府机构改革取得突破性进展，这也是当前比较流行的观点。应该说，在《乡改五问》中，薛凯先生对于乡镇机构改革方向的探讨是比较有价值的，但他的取消了农业税就会推动乡镇机构改革的“饥饿疗法”观点，对于更好地推进乡镇机构改革意义不大，因为他没有认识到阻碍乡镇机构改革的真正症结所在。
由于国家对于乡镇政府行政编制人员的增加一直是严格约束的，现在乡镇政府中的行政编制人员，一般是在编制限额内配备的，超编并不严重。与此相反的是，事业身份人员进入乡镇政府，常常由本级党委开个会就能定下来，实质上就是由乡镇的个别领导说了算。两种不同的人事政策，最终导致了以事业人员爆满为特征的庞大乡镇政府。乡镇一级政府财政是独立的，与上级财政分灶吃饭，除条管部门外，人员工资都由乡镇自己负责。在广大农村地区，由于税源较少，乡镇的合法收入用来保证教师、行政人员工资和维持政务的正常运转都成问题，根本没钱养活大量的事业身份人员。迫于自身的生存压力，乡镇政府也就很自然地会寻求法外利益。这就造成乡镇事业身份人员一直靠向农民收费“自己养活自己”，不仅不是财政的负担，甚至还能为财政“作贡献”。在财政与冗员关系上，大多数人并没有认识到乡镇一级与中央、省、市级的不同(县级兼有其上下级政府的通病)，主要不是财政在养冗员，而是农民在养冗员，甚至是冗员在养财政———这就是乡镇政府的生存现状，也是乡镇机构改革所必须正视的客观前提。
税费改革前的农民负担是：“头税轻(指原农业税)，二费重(指原乡统筹和村提留)，三费是个无底洞(指乱收费)。”在税费改革中，国家把“头税”和“二费”规范为统一的新农业税及其附加，并实行了逐步取消政策，但农民负担最重的乱收费，却没能给予足够重视。由于乡镇政府一直能够通过乱收费生存，庞大的乡镇政府机构在经历了这么多年的改革后，不仅没能达到瘦身的目的，反而人员越改越多。
农业税对于大多数政府冗员的生存来说，影响很小。农业税取消后，乡镇教师和政府行政编制人员的工资，已由上级财政全部转移支付，取消农业税对乡镇财供人员也几乎没有影响。就目前而言，乡镇乱收费行为除了传统的巧立名目收费和搭车收费外，也“与时俱进”起来，为了绕过国家对于乱收费的控制又有了新的变种，把重点放在了轻管重罚上。如对于农民违反计生政策的行为，不是努力进行教育和预防，而是放任和默许，等农民造成了违法事实后再进行罚款。《“安居费”竟然收到死人头上》(《半月谈》2005年第11期)一文所披露的在黑龙江省牡丹江市林口县五林镇，政府先默许土葬然后再向群众收费现象，简直就是新时期乱收费“改进版”的经典注释。千万不要认为这只是个别现象，它是乡镇政府迫于自身生存压力而在基层收费行为上所具有的共性。这种“创收”方法虽然与基层行政的初衷背道而驰，但在表面上看它并没有违法，治理乱收费行动对其毫无办法。这样，在国家的各种严格涉农收费政策下，乡镇政府仍然能够盆钵盈满。薛凯先生认为当前已经“捆住了乱收费的手”是过于乐观了，他轻视了乡镇政府通过乱收费攫取生存资源的能力和以各种花样应对治理的能力。综合以上两方面的因素可以看出，农业税的取消，并不能成为推动乡镇机构改革的“饥饿疗法”。
不彻底杜绝乱收费，农民负担不可能真正减下来，即使一时减下来也还会再变一个花样反弹。不彻底杜绝乱收费，也不能彻底搞好乡镇机构改革，乡镇政府冗员能够通过乱收费获得生存资源，他们与政府有着很强的“亲和力”，在机构改革中他们必然会紧紧依附着政府不放。在此情况下搞乡镇机构改革，或者会流于形式，或者改革的成本非常高昂，即使一时成功，也会再度膨胀起来。所以，要认真吸取过去乡镇机构改革失败的教训，把治理乱收费作为农村税费改革的重中之重来抓。取消农业税后，只有同时控制住乱收费，才能成为推动乡镇机构改革的“饥饿疗法”。
中国理论界最大的弊端就是缺乏与实践结合，搞理论的缺乏实践，而搞实践的又缺乏理论。仅靠一般性的调查研究，是不能完全解决问题的。拿乡镇机构改革来说，不认真分析并消除妨碍乡镇机构改革的真正阻力，就不可能使乡镇机构改革取得实质性的成功，这也是历次乡镇机构改革不成功的原因。
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