中信建投：政府不再垄断土地供应不意味供给百花齐放

　　【中信建投房地产】该如何理解政府不再垄断供地？——200人土改专家电话会议详细实录

　　核心要点：

　　1、从更大的角度来看，此次国土部提出的土地供给制度的变化不是仅仅针对商品房市场，也是我国城乡建设用地市场一体化改革的重要一步。我国目前已经建立了相对健全的国有土地市场，但是集体建设用地的市场化还不具备，包括工业用地、宅基地、农业用地的流转还都是部分地方处于试点阶段，并未上升到国家统一规划的层面，而此次转型为租赁住房成为了潜在的破局点。

　　2、政府不再垄断土地供应并不意味着全国供给百花齐放，未来可见的中短期内政府国有建设用地征地出让在短期内依然是城市住宅的主要供给渠道，其他如非房地产企业拥有的、可调整规划的土地（工业用地、商业用地）或者可直接进入市场的农村集体用地也将成为潜在供应点，但是业态集中在租赁市场，难以对现有商品房市场供需格局产生冲击。

　　3、这次国土部对于集体建设用地建设租赁住房给出了方向和指引，但还是需要具体配套细节。其中需要地方政府、村集体等主体解决认识问题、财政问题、技术问题，放活宅基地所有权会有条件、有禁区、以租赁试点为主。集体建设用地转为租赁用地进展并不快，主要因为涉及到耕地占用指标的问题，建设用地指标首先从国土资源部到各个省，再到各个市县进行控制，未来这块还需要再突破。

　　4、宅基地进入市场趋势上来看是必然的。目前的条件来看，租赁的模式较为适合宅基地使用权流转，但未来条件更为成熟的时候，通过买卖进行调整也是有可能的。其中小产权房的问题是历史遗留的产物，未来可通过拆除、补地价转正、交由集体处置等解决，想要轻易转正很难。

　　5、这次制度改革对于房地产市场其实也是一个机会，在我国城镇化过程中，人口和产业还会重新再布局，存量的城中村、产业园区、规划保留的农村宅基地都有希望得到盘活，而开发商无论开发还是运营都存在较大的机会。

　　土地改革专家：上海财经大学 王克强教授

　　教授简历：博士生导师，现在上海财经大学公共经济与管理学院任教，资源环境政策与管理研究所所长，入选教育部新世纪人才计划，上海财经大学首届讲席教授。主要从事土地资源管理、资源环境经济与管理、公共政策、房地产经济管理等方面的研究与教学工作。在《经济研究》、《管理世界》、《中国农村经济》、《中国土地科学》等核心期刊累计发表学术论文200多篇。出版著作《中国农村地产市场研究》等20多部，主持国家级课题、省部级课题20多项，研究成果得到领导多次批示和多次奖励。

　　以下是演讲和解答全文：

　　此次国土部部长发言有很多的信息，我认为主要有两个关键亮点：

　　第一个是，土地改革制度出台是城乡一体化发展过程中的阶段性成果，尤其是宅基地。第二，对宅基地提出了“三权分置”。

　　细化来看，有五个要点：

　　第一、研究制定权属不变。过去我国房地产市场的土地主要是国有土地，而这次表态隐含着未来我国城乡二元土地市场一体化建设，集体土地（权属不改变）也可能变成另一种土地来源。

　　第二、符合规划条件。计划经济条件下，规划很重要，市场经济下，规划也很重要，对于土地用途的管制都是基于规划条件，因此规划对未来的房地产市场基础性体现是要求非常高的。

　　第三、对非房地产企业依法取得使用权的住宅用地的使用办法。比如有些企业拥有土地可以通过调整改为居住用地，比如在租赁市场发展方向下对旗下用地进行改建。

　　第四、深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。随着租赁市场发展，集体建设性土地有可能会出现像国有土地出让，

　　第五、多主体供应，多渠道保障，这主要是对于城市商品房来讲的。实际上，农村土地本来就是集体土地，现在我们的宅基地市场化程度要提高，在其中会形成：1、多元的住房供给业态，包括国有土地、集体土地；2、多元的供给方式，原来主要是通过招拍挂，未来有些企业、村组织等可以将自身的存量土地进行改建。

　　目前市场解读来看，大家比较关心三个问题：

　　1、如果政府不垄断供地，未来有哪些新的供给方式？

　　我认为：1、政府国有建设用地征地出让在短期内依然是主要供给渠道；2、非房地产企业拥有的、可调整规划的土地可以作为住宅用地；3、可直接进入市场的农村集体用地。

　　2、集体建设用地建设租赁住房会遇到哪些实质性障碍？

　　1． 认识问题。目前我国房地产市场是城市土地市场，而未来改革的方向是城乡建设用地市场一体化，这次以宅基地市场化建设为契机，标志着我国集体建设用地进入市场化迈出一大步。在这过程中，我们的社会、地方政府在认识上要取得一致，我们现在是不是到了城乡建设用地一体化的关键阶段？地方政府有没有动力往下推进？

　　2． 财政问题。在我国改革开放的30年中，我们的传统土地财政起到了很大的作用，带来了很大的机遇，但也造成了地方政府很大的依赖。土地市场的改革对土地财政造成了挑战，我们需要新的财政制度和来源。

　　3． 技术问题。1、规划问题。规划是基础，如何合理规划是开发过程中的重要问题。2、分配问题。涉及到农村和城市的利益分配问题、不同农民之间的利益问题、市场利益和政府财政收入问题。3、土地增值税、法律问题、权属问题等。这个涉及到每一个集体，尤其权属问题需要进一步明细。

　　3、宅基地改革的破局点在哪些地方？

　　1．从业务上来看。重点是在租赁市场。以新建设租赁住房住房，或者在存量的宅基地上面改造建设租赁住房，是宅基地改革的一个突破口。

　　2．从区域上来看。1、城中村，本来很多地方要消灭掉城中村改成国有土地，而这次城中村的再利用是个机会；2、产业园区，部分通过规划调整改可以居住的用地。3、规划保留的农村宅基地。目前有些农村宅基地要保留，有些要撤掉，有些要作为中心点建设起来。其中规划保留的宅基地在这个改造过程中可以是一个机会。4． 非房地产企业自有的规划居住用地。

　　3．适度放活宅基地所有权。我的理解在：1． 有条件。要符合规划；2．有禁区。城里人去农村卖宅基地是不行的，严禁下乡利用宅基地建设私人大院和会馆。3．近期比较容易操作的、容易得到政府支持的，租赁为主的业务。4．以试点为主，通过试点推广。

　　问答环节：

　　Q：关于“三块地”改革2015就开始了，但进展很慢，什么原因导致了改革这么慢？这次提出的租赁市场破局，会不会带来提速？

　　A：我国针对土地的改革是从计划经济到市场经济的过程，市场化经济建设过程中我们是采取了三步走：

　　第一步：从90年代初，我们主要建立国有土地市场，至今我们已经建立起了一级土地出让市场和二级土地市场的健全的国有土地市场；

　　第二步：在一些地方试点集体建设用地进入市场，其中包括工业用地、宅基地、农业用地进入市场，目前我国还处于这个阶段；

　　第三步：城乡建设用地市场一体化阶段，目前我国这样的条件不完全具备。而这次我认为我们是在第二个阶段中的宅基地领域迈出了一大步。

　　我们原先计划的宅基地改革是比较快的，经过几年试点，发现还是慢下来了，主要有几个问题：

　　1、土地制度基础性问题。土地制度是一个国家的基本制度之一，基础性要求我们改革过程中是及时和稳步的，其中“三块地”是整个土地改革的核心，只能成功，不许失败，所以要求以稳为主。

　　2）我国土地承载太多功能。这跟我国人多地少有关，比如我国农村土地承担很多社会保障功能、农产食品安全功能、生产保障功能、农民就业功能，因此对土地改革过程中，不能仅仅是优化土地资源配置，还得综合考虑这些功能的持续。

　　3）今年正好3月份政府换届，新一届政府或将有一揽子政策，预计也会对土地改革有所推进。

　　4）各地在土地改革探索中取得一定经验，但是要上升到国家统一政策层面上需要一定时间和进程。

　　以上种种原因导致土地改革较慢。而这次改革带来几个机遇：1、我国住房市场面临很大供需压力，租赁市场将成为我国住房体系的重要一块，土地从哪里来，迫使我们寻找集体土地；2、发展过程中我国农村和城镇的发展差距在拉大，十九大也提到乡村转型，搞活宅基地则正好是有利于推进乡村转型的。

　　Q：这次国土部部长讲话里并没有提到企业的自有用地可以通过调整规划转换城居住用地。但是目前这两块的变化当前讨论热度比较高，未来是否有文件下来？规划调整主要权力放在哪个部门，政府对新增租赁用地的数量和区位是否有调整的权力？土地改革尤其会涉及到土地财政的问题？问题怎么解决呢？

　　A：宅基地改革是一个综合的目标，15年以来我国一直在推进租赁住房市场，其中提到土地来源是几个：1．新增的国有土地；2．现有的建设用地可改造为租赁住房；3．集体建设用地符合规划的可以建设租赁住房。因此不能单看此次部长讲话，应该联系近几年的文件和政策。

　　我们土地改革在前提是要规划，现在大力提倡租赁住房市场，而之前我们规划是没有的，因此要对现有规划要做出调整，包括交通、土地规划、财政规划。现有规划的理念也在改变，原来的规划认为工业园区和居住地要分开，但是现在很多轻工业危险小、污染小，产城融合进一步发展，所以原有的规划是有调整空间。

　　土地财政世界上是普遍问题，我国地方政府之前是以土地出让为主，但是进一步发展过程中，土地出让比例逐步缩小，下一步的改革方向是从土地出让金到物业税是发展方向之一。其次，随着经济发展到一定阶段，政府对土地财政依赖性会降低，比如上海，其他财税的来源占比在加大，这样就给土地改革松了绑。

　　Q：三权分置会不会带来宅基地流转的加速？

　　A：三权分置意味着农民宅基地资格权和使用权的分离。农民进城后，宅基地使用权可以委托村里可以用于出租也可以用于发展其他产业。同时还涉及到农村宅基地使用权分配问题，以前是实物分配，早期有合理性，但现在随着城镇化发展，对于农民也可以改成货币分配，或者承认农民权力，以入股的方式来实现，从而促进使用权的流转。目前宅基地的买卖目前从法律上还没放开，目前还是农民和集体之间的交易多一些。

　　Q：在集体用地入市的过程中，地产商发挥什么样的角色？是村集体引入地产商来开发还是可以跳过地产商自己用施工队？

　　A：我认为是一种多元的开发方式。目前有几种土地：1、存量的集体住房，本身是可以开发的；2、集体土地，需要进行二次开发；3、规划中作为集体用地，目前还是空地，需要新建。

　　我认为在这个过程中，开发商还是具备很多机会的。而且在集体土地入市的过程中，现在政府鼓励开发商进行持有，参与的方式不仅仅是开发出售。村集体作为土地所有权人，模式会比较多元，无论是开发还是运营都可以和开发商合作。

　　Q：原来农村集体土地的位置比较偏远，基础设施应该比较落后，是否存在政府主导的一级开发的过程，再有一个二级房产开发？

　　A：我认为目前集体用地建设租赁住房试点，先应该由一些条件比较好的地区优先进行试点。例如在上海的郊区、开发区，其配套设施非常到位，这周边的宅基地可以直接进行开发，降低成本。还有就是一些地方的新城，作为国有用地，其基础设施也比较完善，周边的集体土地也可共享，后续投资的难度不大，这些区域应该优先进行试点。

　　Q：昨晚国土部部长发言之后，市场的反响比较强烈，思考过去政府单一供地的模式是否会被打破，同时也看到宅基地不能买卖的红线，如何看待改变的底线？第二是集体土地入市的定价，使用权的定价有什么经验和试点？

　　A：宅基地进入市场是必然的。我们的宅基地市场承载了较多的功能，1、农民的居住权；2、作为资产带来的受益权。其中保障农民的居住权是其底线。目前的条件来看，租赁的模式较为适合宅基地使用权流转，但未来条件更为成熟的时候，通过买卖进行调整也是有可能的。

　　关于集体用地定价的问题，目前还没有形成一套行之有效的办法。因为国有土地规定了使用年限，规划非常明确，定价比较容易。但对集体土地来说，宅基地理论上来说农民拥有无限时间的使用权，和国有土地70年、40年等使用权不同。目前有些地方会借鉴对国有用地的方式，会考虑集体用地周边的条件进行评估。由于在宅基地的改革中，一部分产业会向农村转移，一部分人口也会向宅基地集中，这种业态的变化和居住密度的变化都会对价格产生影响。目前对于宅基地的定价，理论界还在探讨之中，目前主要还是先采用和国有土地相同的方式，再进行一些系数的调整。

　　Q：现在宅基地上面有小产权房，小产权房村民自建后交易给村集体以外的人，会在村集体进行登记，这也在合法范围内的。现在进行宅基地改革的话，小产权房这块将会怎么处理呢？集体建设用地或者宅基地的改革，都有哪些地方比较积极在推进？有没有阶段性的成果？

　　A：小产权房法理上是不合法的，但却是客观存在的。土地市场建设过程中，优先建立国有土地市场，条件成熟时再建立集体土地市场，这样制度形成的产物。

　　未来需要通过一定的方式解决。我认为有几种解决方式：1、非法建筑全部拆除；2、补地价，将集体建设用地转变为国有建设用地； 3、本来就是集体土地，要进行重新认可，各种权力要重新交给集体，由集体进行讨论。不会轻易由于宅基地改革就给小产权房解放的。

　　国家最近几年宅基地一直有在试点，比如选了33个宅基地以及一些工业用地进行试点。比如广东部分地区、上海松江都有试点，各地都在做工作，但是各地的试点成果尚未上升到国家统一政策层面。

　　Q：哪些地方在集体建设用地转为租赁用地方面比较积极的？

　　A：这个政策国家从16开始推进的，总体来讲进度比较慢。实际上涉及到一个问题，就是耕地占用指标的问题，建设用地指标首先从国土资源部到各个省，再到各个市县进行控制。如果指标紧张，都会优先配置给国有土地的。

　　比如一块农用地，原来可能要通过转为国有土地再建成商品房，现在按照规划可以不转成国有用地，想要转成建商品房用地或者工厂用地，都要算指标。这根本的差别在于利益的分配问题，如果不征地，大部分利益归集体了，但是指标和土地的规划都是要管制的。如果做城市更新，可能就不需要占用耕地指标了。

　　Q：关于企业自有用地，如果企业在未来开发土地以后，出租项目，土地年限的影响有没有？企业工业用地是自己开发可能会是哪种模式？

　　A：目前我国建设过程中产城融合，可以允许部分土地调整一定规划，或者调成住宅用地使用年限，但是具体要不要变年限，各地可能不一样。目前，以下两种情况都有：1、住宅属性，但随工业用地年限，为40年；2、调整成70年，按住宅自身用地年限。目前我了解2种方式都有。

　　政府和企业合作开发应该是工业用地供地早期的情况，主要是政府缺钱，现在很多地方已经不鼓励这么做了。理论上应该是政府一级开发，做好配套，再让企业进入。这过程中可以委托企业去做，土地开发商可以不是未来土地使用者，政府可以通过市场招标让开发商来开发。有两种拿地方式：1、跟政府合作，直接从政府手上获取土地；2、政府开发完土地，然后公开市场招拍挂，由土地竞得者开发。

　　总结：

　　1、此次土地供给制度出台不是针对商品房，是我国土地制度建设重要一步；

　　2、此次只是给出了方向，还没有具体配套细节出炉；

　　3、招拍挂体系下的商品房模式在未来短期内依然是我国主流的模式；

　　4、对于房地产市场这是一个机会，在我国城镇化过程中，人口和产业还会重新再布局。

　　中信建投房地产首席分析师 陈慎

　　地产板块观点分享：

　　本轮行情起始于2017年12月下旬，住建部召开的2018年工作会议披露的棚改580万套目标超出市场原先预期，带来2018年销售支撑；此后1月初兰州等地方政府调整本地限购政策，引发市场对政策放松猜测；而近期进入年报季，披露的几个龙头房企绿地、保利都交出了超预期的答卷，进一步强化龙头房企的估值优势。

　　我们认为展望后市，对于政策放松的预期应该要修复，无论是地方还是住建部都明确提出调控思路不动摇，意味着地方政府的政策博弈只能维持在非常狭小的空间，而且存在被窗口指导的可能。但是差别化的调控环境下，我们认为2018年的房地产市场的延续性会比较强，这对具备周转能力和品牌优势的规模房企依然是一个相对友善的环境，因此我们认为2018年后续业绩和销售的含金量将会决定地产股后续的表现。

　　我们近期通过调研、交流独家汇集了全国25家重点房企2018年的销售展望，通过数据，可以发现规模房企2018年的销售预期还是保持快速增长的。其中1500亿以上的房企增速在30%左右，1500亿一下的中小型公司平均增速在40%左右，增速都比2017年减少了25个百分点，但是还是明显好于行业。我们测算了一下25家公司的集中度，在2017年是30%左右，而2018年按我们预测的销售额则达到了40%以上，说明行业集中度提升趋势不会停止，也强化了这些企业2018年、2019年业绩成长保障度。而且我们调研的情况显示，大部分龙头企业调整了销售节奏，从过去的上下半年4、6开变成了6、4开，意味着很多企业一季度甚至上半年的销售增速依然还可以保持。

　　因此我们认为2018年房地产企业中规模企业的成长确定性还是非常强，我们建议优先选择具备规模土地储备、可以持续享受集中度提升的龙头房企，如保利、金地、招商、绿地、万科等，具备成长弹性且具备估值优势的企业，如华侨城、阳光城、滨江集团等。

责任编辑：刘万里 SF014