尹中立：国六条之后的房地产政策走势分析

　　尹中立，1967年生，毕业于中国社会科学院研究生院，获博士学位，副研究员。现任中国社会科学院金融研究所金融市场研究室副主任。曾就职于商业银行、证券公司、上市公司等。长期关注股票市场和房地产市场。有丰富的金融实践经验和扎实的理论功底。

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国六条之后的房地产政策走势分析  1月16日 星期二

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　　中国社会科学院金融研究所 尹中立

　　从2005年至2006年这一年多时间里，房地产政策层出不穷，从“国八条”到“国六条”等，让人目不暇接。无容置疑，政策对房地产市场的影响是巨大的，正确把握房地产政策的未来走向不仅对从事房地产投资的人事有战略意义，而且对从事证券投资乃至专业的商品期货市场市场投资者都有很重要的意义。笔者特此对房地产政策作一梳理，以期抛砖引玉。

　　一、政策回顾

　　要分析房地产政策变化，应该从1998年说起。自1994年6月后，至1998年之前，我国对房地产市场的发展一直是限制的，其原因是上个世纪90年代出现了那一轮经济过热的直接原因是房地产投资的失控，出现了局部城市的房地产泡沫。因此，从1994年开始的宏观调控将房地产列为重点，从那以后，不仅房地产企业的银行贷款受到严格的限制，而且房地产公司的上市基本上被禁止。

　　但1997年的亚洲金融危机使国家对房地产的政策发生了很大变化。在亚洲金融危机的冲击下，我国的出口受到了沉重的打击，经济增长遇到了前所未有的挑战。为了扩大内需，政府采取了一系列手段刺激住宅需求，出台了23号文件，以前所未有的速度推进住房制度改革，对住房消费进行金融支持(鼓励住房消费贷款并实行利率优惠)和税收政策优惠(住宅的转让暂免营业税和所得税)。

　　2003年6月份以后，宏观经济发生了变化，由通货紧缩变为有通货膨胀的趋势。因此，房地产政策也开始发生变化，由鼓励房地产投资变为控制房地产投资。2003年6月人民银行出台了121号文件，开始对房地产投资进行控制，其手段是收缩银行对房地产公司的开发贷款。但此文件遭到了市场的强烈反对，为此，国务院在当年的8月出台了18号文件，重申房地产行业对国民经济的重要性。上述两个文件反映了房地产商对政策的游说作用，同时也反映了中央对房地产市场是否过热的判断还不十分肯定。

　　2004年，投资增长一直在高位运行，但国家并没有对房地产行业采取进一步的调控措施，只是采取了提高银行存款准备金率等金融紧缩措施。但期间的房地产价格的过快上涨使舆论压力越来越大，尤其是上海等城市的房价呈两位数的上涨，促使决策者下决心对房价开始调控。

　　2005年3月份出台的总理工作报告中明确提出“2005年物价工作重点之一是抑制房价的过快上涨”。2005年3月17日，两会刚刚结束，人民银行宣布取消住房抵押贷款的优惠利率，3月27日出台了“老国八条”(该文件没有向社会公开)。从4月份公布的数据看，上海等城市的房价出现加速上涨的趋势，严峻事实促使国务院于5月初出台了“国八条”。

　　但让中央和国务院没有想到的是，在国八条出台之后，房地产市场只出现了短暂的观望，部分城市(主要是深圳、北京、广州等)的房价从2005年10份开始出现补涨行情，从2006年第一季度统计数据看，不少城市的房价上涨出现了两位数的上涨，尤其是首都的房价出现了17%的涨幅，使政府的压力迅速增加。于是出台了“国六条”以及配套的其他政策。

　　二、国八条为什么没有起到预期的效果？

　　国八条出台之后，上海等城市的房价得到了遏止，但北京、深圳等城市的房价却出现了较大幅度的上涨。为什么会出现这样的局面？我认为主要有以下两个原因：

　　1、部门之间的博弈和地方政府的阳奉阴违使房地产政策难以落到实处。2005年中央针对房地产行业的政策调控或许是经济领域有史以来规模最大的一次多个部委之间的协调工作，取得了不错的成效。但应该看到不同部门之间的利益协调是很困难的。本次调控虽然艰难地实现了协调作战，但最终仍无法摆脱行业利益的桎梏，如何协调管理，即便在调控过后，也是房地产市场的多个主管部门需要长期面对和解决的问题。

　　这场利益的博弈还包括地方政府，不少地方政府在执行房地产新政时阳奉阴违。例如，国八条中要求地方政府采取有效措施调整住房结构，增加经济适用房的比例，但统计结果显示，2005年下半年，经济适用房的投资增长速度不是加快而是放慢了；按照规定，出让的土地必须在两年内开发，否则要收回，但该政策也无法得到落实。地方政府以及地方政府的官员与房地产市场之间的利益关系是十分复杂的，这是分析房地产政策效果的关键。

　　2、人民币升值预期使金融政策无法得到有效施展。在房地产调控中，金融手段包括利率、信贷、首付比三个方面，在资金过剩的背景下，这三个方面对调控的作用都十分有限。

　　第一，利率。从2004年10月至今，央行对利率进行了三次调整，总体上提高利率。但是，在人民币升值的背景下，利率上调的空间非常有限。2006年4月，央行提高贷款利率的同时保持存款利率的不变，说明了人民币升值的预期对利率有很大的制约，道理十分简单，如果存款利率上升，就会有更多的国外热钱涌入中国，人民币升值的压力就会更大。因此，利率的操作空间是十分有限的，通过大幅度提高利率的方法来遏止住房价格是有难度的。

　　第二，信贷。通过贷款条件的限制来调节房地产，看似很好的办法，但在房地产市场却会失灵。因为对于银行来说，房地产贷款不仅是利润最高的贷款，并且风险也最小。在利益的驱动之下，希望通过卡紧信贷关口，难以真正实行。即使国内贷款紧缩，国外的游资也会进入中国市场。

　　第三，首付比例。最近，有媒体报道说央行准备提高首付比，将首付比提高到五成，随后，央行出面澄清，没有此计划。我国的首付比大多数在三成，这是比较合适的比例，再提高的难度很大，如果老百姓在三成首付比的情况下都买不起房子，那么将首付比提高就更加买不起房子了。除非实行差异化的策略，对于大户型和多套住房实行高首付比，这是可行的。

　　三、“国六条”会不会成为“空调”？

　　“国八条”出台的宏观经济背景是房地产投资过快。2005年之前，我国房地产投资一直偏快，一直在30%左右的高位运行：2003年的房地产投资增长速度是30.3%，2004年的房地产投资增长速度是28.1%，2005年2月份的房地产投资增长速度为同比27%。因此，在“国八条”出台前后的一段时期，几乎所有关于房地产的官方表述中都有“房地产投资增长速度过快”的结论。

　　但受“国八条”的影响，房地产投资增长速度从2005年4月份后就逐渐下降，到2005年12月份，房地产投资增长速度已经降到20%以下。从2006年第一季度的统计数据看，城镇固定资产投资增长速度为29%，而房地产投资增长速度只有20%，房地产投资增长速度已经降到合理的区间。如果对房地产行业的调控力度过大，房地产投资增长速度会下滑过快，对钢铁等行业的产能过剩行业会产生严重的影响。因此，“国六条”出台的宏观经济形势与“国八条”相比有很大的差异。

　　正因为宏观经济环境已经发生了明显的变化，因此政府对房地产的再次调控就有些进退两难。在“国六条”的措辞中的确包含着政府矛盾的心态，例如，一方面强调房地产行业存在的问题：“会议认为，中央去年实施加强房地产市场调控的决策和部署以来，各地区、各部门做了大量工作，房地产投资增长和房价上涨过快的势头初步得到抑制。但房地产领域的一些问题尚未根本解决，主要是少数大城市房价上涨过快，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱”。而另外一方面有强调房地产行业的重要性：“会议指出，房地产业是我国新的发展阶段的一个重要支柱产业，引导和促进房地产业持续稳定健康发展，有利于保持整个经济平稳较快增长。”

　　因此，我认为，“国八条”的核心是控制房地产投资增长速度和房价上涨速度，是双重目标。而控制房价成为“国六条”的历史使命。但在投资增长速度已经放慢的背景下，要控制房价是十分棘手的事情，调整住房结构就成为唯一的选择。

　　我们看到，“国六条”的实施细则中对于调整住房结构有大量的量化指标，例如：强调重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房，并把该原则落实在政府编制住房建设规划中，同时规定，自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；对过去已审批但未取得施工许可证的项目凡不符合上述要求的，应根据要求进行套型调整。

　　在税收政策、信贷政策上同样强调住房结构的调整。“国六条”的实施细则规定，从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过5年(含5年)转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款侯的差额征收营业税。

　　如何计算70%的户型是国六条的精神能否得到执行的关键。从建设部出台的165号文件看，计算方法是全市平均(而不是每个项目都要求70%以上的户型为90平方米)。既然是全市平均，这个指标实际上就有可能成为一个没有意义的指标。因为没有人能准确知道所在城市每年的户型结构是多少(除负责城市建设的市长和局长外)，而且上级领导还无法督促和检查。因此，国六条以及之后的旨在调整住房结构的政策是无法得到很好的执行的。

　　但我们也不要认为2006年8月份之后政府对房地产就无所作为了。一个需要考虑的重大问题是“十七大”。“十七大”是我国政治生活中的一件大事，现在的所有政策都要服务于这个“大局”，如果房价的不到控制，政府将失信于老百姓，这显然是不符合“大局”的。因此，在“十七大”之前，政府会想尽一切办法控制房价的。

　　四、应该充分重视税收政策对房地产市场的影响

　　在2005年、2006年的房地产政策中都充分重视税收政策的作用。“国八条”中有关税收手段是这样的：要充分运用税收等经济手段调节房地产市场，加大对投机性和投资性购房等房地产交易行为的调控力度。自2005年6月1日起，对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过2年(含2年)转手交易的，销售时免征营业税；对个人购买非普通住房超过2年(含2年)转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。

　　2006年7月18日国税局公布了108号文件，发布征收个人二手房转让所得税通知，按照20%的税利征收住房转让的所得税。

　　和金融手段相比，税收政策有明显的优点：1)可以做到精确打击。在打击房地产投机的同时，不会使其他行业无辜受到牵连，也不会让一般老百姓的正常生活受到影响；2)税收部门与房地产行业没有直接的利益关系，税收政策容易得到贯彻实施。

　　从国外的经验看，在抑制房地产价格时也十分重视税收政策。我们有理由相信，中国的房地产调控中，税收政策还会得到进一步的发挥。未来可能会出台的政策包括：不动产税、消费税，也有可能修改所得税法，对房地产的转让实行累进的税率。如果这些政策出台，都会对房地产市场产生明显影响。投资者应该给予足够的重视。

　　五、未来房地产政策的重点应该是完善我国住房保障制度

　　国八条和国六条的核心都是打击投机、调整住房供应结构，希望通过市场的途径使住房市场的供给与需求的结构得到平衡。但国内外的实践表明，依靠市场的力量是无法使住房市场得到均衡的。完全的住房市场化必然会出现住房市场的结构性矛盾：有限的土地资源会配置到收益较高的高档住宅上，而中低收入阶层无法得到他们所需要的住房。不断高涨的房价和越来越多的城市人群无法购买住房会使住房问题从一个经济问题演变成为一个政治问题。为了得出这个结论，西方国家为此探索了几百年。20世纪初开始出现住房干预政策，现代住房制度开始形成。不少国家把公民享有住房的权利写入了宪法。

　　我们在设计住房制度改革的思路时也充分借鉴了西方国家在完善公共住房保障制度上的努力与探索。1998年的《国务院关于深化住房制度的决定》(即23号文)明确规定：在我国推行住房分类供应制度，即对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租屋。这是适合我国国情的正确选择，但在后来的实践中，我们有意无意地偏离了该指导思想，企图用完全市场化的方法来解决我国的住房问题。

　　在十七大召开之前，为了缓和住房价格不断上涨所带来的社会压力，政府会在住房制度的调整方面有所作为，住房制度的改革思路会回到或部分回到23号文件的精神上来。

　　从住房制度的实践看，经济适用房在操作中面临分配的难题，受到了市场各方的强烈谴责，对经济适用房的政策会作出相应的修改，例如，在10月初北京市推出的“经济适用房回购制度”就是很好的办法，未来全国的其他城市的经济适用房政策很可能都效仿北京市的做法。在我国现行的住房保障制度中，廉租房也是一种重要的形式，但目前的廉租房的覆盖面仅仅限于城市低保人群，这些人口约占城市人口的1%左右，未来的廉租房的覆盖面应该会有大幅度上升，政府会通过大幅度增加廉租房供给的方式来缓解住房市场的结构性矛盾。

　　由于我国的住房价格已经连续多年快速上涨，住房消费已经出现了过度消费的迹象，部分城市的房地产已经出现比较大的泡沫，如果上述政策会出台，会直接冲击住房市场的价格，房地产泡沫随时会出现崩溃，其中的风险是不言而喻的。有人会心存侥幸，认为政府不会让房地产泡沫崩溃的。是的，世界上没有一个政府希望房地产泡沫崩溃的，但有几个房地产泡沫没有崩溃呢？再看看中国的股票市场，2001年后，出台的多少政策意图挽救其下跌的走势，但成效甚微。前事不忘，后事之师！希望中国的房地产市场不会重蹈股市之覆辙！

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