《财经》：为何收税？税收何为？

　　□ 余永桢/ 文

　　为何收税？“公共财政”在收入面的本质涵义在于，税收并非政府作为合法强制性垄断者所享有的自然权利，而应当是政府提供公共和准公共产品/服务的价格。整个税制则是一套价格体系，也即对政府的激励和约束体系。

　　由于税收具有法律上的强制性，一经确定即可强力执行，一个激励不兼容的税收体系，将导致对政府激励和约束的错位，从而扭曲政府行为，降低长期增长潜力，加剧经济短期波动——而当前的中国可能正走在这样一条路径上。

　　中国的财政体制被认为是高度分权化的——在中央财政之下，有31个省级单位，331个地/市级单位，2109个县级单位和44741个乡级单位(据世界银行2002年数据)。在如此基础上建立一个激励兼容的价格体系，可谓难矣。1994年的分税制改革以集中收入权、明确中央和省级财政收入分配和激励地方政府税收增长的“税收返还”为主要内容，但并未明确转移支付规则、收支权责匹配与预算管理程序。

　　在分税制之后，中央向省级财政的“税收返还”原则是：税收上缴得越多，该省得到的返还就越多——这与GDP、财政收入考核一道，成为地方政府财政收入和经济增长竞赛的基本动力之一。在财政科目中，这一“税收返还”却被列入“转移支付”。这被一些学者认为加大了地区间差距，加剧了固定资产投资、GDP增速的大起大落，加重了宏观经济的盛衰循环。

　　另一个结果是，省级及其以下的政府几乎没有任何预算内税收自主权，但拥有(事实上的)过多的非正规收入自主权；省级及以下政府承担了当地主要公共服务职能，中央政府却从当地获得了主要的税源。这一安排的激励不兼容之处在于，这将刺激从中央到县乡每一级政府都尽可能在已有的税源上增加收入，从而对改革税基、降低整体税率、实现税制公平和简化缺乏足够的推行动力。

　　1994年的税改扭转了1978年以来“两个比重下降”——政府财政收入占GDP比重下降和中央财政收入占财政总收入比重下降——的趋势，并激励了税收的连年增长，而税收的增长从来就是“重商主义”的政府乐于见到的。但是，在税收连年高速增长之后，在减税为全球大势的今天，高税率对经济增长的阻碍就恐有“杀鸡取卵”之虞。

　　税收的规模并不是由公共服务的数量和质量内生决定的，而是首先取决于税基的增长，但如果把总体税率(税收总额/GDP比率)看做政府提供公共服务的“总价格”，且可问一句：税收何为？也即，这一“价格”的增长是否与公共支出的增长相匹配？

　　考察近年来政府支出构成会发现，建设投资和资本性支出在财政支出中的比重仍居高不下，而基础教育、医疗、卫生及转移支付(剔除反而加大地区间差距的“税收返还”之后)这类真正的公共和准公共支出仍然不足，政府服务的“价格”仍然昂贵，“政府财政”要真正转变为“公共财政”，仍然任重道远。

　　特别地，在各级政府(特别是地方政府)预算程序和管理远未规范、政府预决算基本未经过同级人大实质性审议的条件下，财政支出缺乏足够有力的约束和问责机制，高速增长的税收可能就变成了漂亮堂皇的楼堂馆所和遍地开花的政府项目，尽管仍然是“真金白银”，但如此税收就背离了为公共服务定价和融资的本质。

　　1994年税制改革仅仅重构了中央和地方的收入分享体系，而对于收入应当如何获得，税率——政府服务的价格——应当如何确定，税收应当如何使用，仍未有系统合理的回答。下一轮税改若要矫正价格，端正激励，回答的最终指向则是政府边界和职能的重新界定——为何收税？税收何为？

　　作者为本刊助理学术编辑

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《财经》杂志2005年3月7日刊目录 www.caijing.com.cn

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