《财经》：税制改革正当其时

　　税收增长较快的时期正是进行税制改革的好时机；目前税负偏高的税收体制要尽快实现公平和简化，实行减税政策

　　□ 杨之刚/文

　　中国的税收收入近年来快速增长。从1997年开始，税收占GDP的比重基本上每年增加1 -1.5个百分点，2004年税收收入更比上年增长25.7％。税收增长是否过快？税负水平是否过高？　　

　　税收增长的三大原因

　　近年税收增长的因素，主要包括经济增长、税收政策调整和征管力度加强。

　　——经济发展为税收奠定了基础。中国正处于经济发展阶段中的工业化时期，工商业占GDP的比例增加很快，中国的税制又主要是对工商业进行征收。经济规模、结构和运行质量，近年来都有很大提高或改善，2004年物价指数上涨因素也带动了税收的快速增长。

　　税收增长和经济增长的相关性，需要说明几点：第一，不能简单地将GDP增长和税收增长相比较，因为GDP使用的是可比价，而税收是按现价计算的，两者存在统计口径差异；第二，应该细化到具体税种与GDP的相应部分进行分析，才有可比性。例如，增值税税基是工、商业的增加值，所得税税基是利润和劳动力报酬等，两者与GDP的关系并不等量齐观；第三，有些税种和GDP没有直接关系，如印花税、证券交易税、牌照税和房产税等；第四，关于进出口，GDP核算的是进出口净额(即进口与出口的差额)，但对税收来说，不仅进口要征关税和两税(指海关代征的增值税和消费税，2004年占总税收的14.4％)，而且出口退税还是放在总额之外的。以上因素，都有可能导致税收增长和GDP增长的不完全一致。

　　——加强征管为税收增长提供了根本保障，特别是大力推进依法治税和信息化手段的广泛采用，改变了以往名义税率和实际税率差距很大的现象。

　　——从税法执行方面看，2004年税收增长比较均衡，包括中央和地方各级次政府、全国各地区、各主体税种的增长，以及税收的月份和季度收入都比较均衡。税收均衡入库，不再是以往的“年底突击完成任务”，是明显的进步。

　　在地方政府官员的政绩考核中，财政收入增长情况是相当重要的一项指标。但是税法的存在，使其主要是在非税收入方面做不当的努力。当然也不能完全排除税收增长中的不真实部分，但总体上，税收增长的来源是合理的。

　　总体税负应降低

　　然而，不断增长的税收，即使来源合理，也仍存在税收负担水平是否合理的问题。中国2004年税收占GDP的比重是19％，如果加上非税收入、没有纳入预算的非规范收入，以及没有计入的社会保障部分，估计中国总体政府收入超过30％(非规范的政府收入没有确切的统计数据)，已经达到或接近发达国家的水平(发达国家财政收支中一般包括社会保障，将其扣除后，税收占GDP比重一般在20％左右)。

　　由此，总的判断是：中国的税负水平高，如果税制不进行大的调整，税收收入还将持续增长。同时，由于以前的名义税率定得较高，随着税收征管的强化，实际税率与名义税率的差距大大缩小，即使保持现有税负水平，纳税人也会感觉承受不了。目前税负偏高的税收体制要尽快改革，实行减税政策。

　　除了税负明显较高，现行税制还存在一些不合理、不公平之处：

　　——重复课征问题。增值税转型改革尚未全面推开，不允许固定资产抵扣，对上一环节的营业税部分也不能抵扣；营业税又没有扣除规定，把前一环节的增值税也计算到税基中；内资企业所得税成本不能足额扣除，与个人所得税存在重复课征问题。

　　——中国的税收模式以间接税为主，不仅其数量约占总税收的三分之二，且间接税占GDP的比重也连年增加；税负水平高也较多地体现在间接税上。与发达国家比较，中国的间接税负担偏高，但所得税负担则很低。间接税的高负担最后转嫁给了最终消费者。同时，间接税的高税负也对企业有影响，因为它增加了企业成本，减少了企业的盈利水平，不仅减少了所得税税基，对经济也有抑制作用。

　　——由于现行个人所得税的设计和征收管理不完善，工薪收入阶层成为个人所得税的最大来源。个人所得税实际上具有累退性，税收的收入再分配功能和对贫富差距的调节作用有限。

　　——现行税制中的“绿色税种”税目很少，不能很好地遏制高投入、高能耗、高污染的粗放型经济增长。

　　进一步改革刻不容缓

　　税制改革一再推迟，究其原因，一是担心税制改革会导致减收，影响财政安排；二是认为减税会对宏观经济产生刺激作用，特别是在当前宏观经济有过热苗头时；三是怕影响引进外资。

　　事实上，对税制改革不应存有顾虑。减税效应下的税制改革虽然会减少政府收入，但有利于非政府部门的发展——他们的效益总体说来要比政府部门高；收入的减少也会促进政府对其支出效益的更为重视；而税收增长较快的时期，正是进行税制改革的好时机。在税收增长因素基本合理，税收法制化程度提高的前提下，只有尽快进行税制改革，才能解决当前税收增长导致的纳税人负担过高的问题。

　　公平和简化是税制改革成功的关键。下一步的税制改革可以考虑分步实施，以便分散改革风险，但更要总体设计，目标是建立符合市场经济需要的公平、公开、公正的税收制度，增强企业竞争能力和促进社会公平。改革过程不宜拖得过长，否则可能出现暂时性的无效率，破坏税法统一，并增加征管难度。

　　增值税的转型和统一内外资企业所得税是当务之急。消费税改革可尽快出台，在尚未立法开征环保税之前，通过增加消费税税目和提高税率，加大对环境和资源的保护力度；个人所得税的真正改革有待诸多配套设施建设，但在条件尚未成熟时仍可开始小的调整，如提高起征点、减少累进税率级次等；作为地方主体税种的财产税，应在建立资产评估和财产登记制度的同时着手进行，以期部分解决地方政府没有稳定税源的问题。

　　下一步的税制改革既有增收效应，也有减收效应，总体看税收负担将是下降的。为减少财政风险，政府支出结构和预算管理方面的改革刻不容缓。同时，税制改革也需要一系列其他方面的配套措施，如政府职能转换，社会信用、个人信用制度和财产登记制度，以及建立银行和金税工程的联网等。

　　作者为中国社科院财贸所财政室主任

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《财经》杂志2005年3月7日刊目录 www.caijing.com.cn

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