《财经》：150亿元解困县乡财政4000亿显性债务

　　财政部认定中国县乡政府直接显性债务是4000多亿元。以150亿元财政资金启动“三奖一补”政策，暂时搁置存量债务，通过发展经济稀释存量债务，是目前的现实政策选择

　　□本刊记者 王长勇/文

　　财政部提交十届全国人大三次会议审议的2005年度政府预算草案中，一项150亿元的支 出安排引起了来自基层的代表们的关注。

　　在全国财政32255.03亿元的预算支出中，这笔支出显得微不足道，却是中国实行分税财政体制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难。

　　今年2月底，财政部长金人庆就公开撰文称，今年的中央财政预算将专门安排150亿元，实行“三奖一补”政策，以缓解县乡财政困难。

　　所谓“三奖”，一是对财政困难县乡政府增加县乡税收收入、省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励；三是对产粮大县给予奖励。而“一补”指的是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。

　　“三奖一补”的政策考虑已有时日。这项政策由财政部制定，报国务院批准，并在去年底召开的中央经济工作会议上得到明确。按财政部的说法，“县乡财政困难已成为财政经济运行中比较突出的问题，不仅影响了城乡和区域协调发展，而且影响了基层政权的稳定”，因此要“把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓”。基于此，财政部推出“三奖一补”政策，是想调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性，促进县乡政府提高行政效率，同时在一定程度上体现公平原则。

　　按财政部的计划，今年将首先在贫困地区、中西部地区选择一些县实施此政策。财政部已要求相关省级财政部门与人事、编制、农业、统计、粮食等有关部门配合，确定财政困难县和产粮大县的名单，并要求核定财政供养人数、基本支出标准、可支配财力等相关基础数据，报财政部审核确定。

　　同时，财政部制定了《2005年中央对地方缓解县乡财政困难奖补办法》。目前对一些具体措施正在进行研究讨论，全国人大批准预算草案后，将正式开始实施。

　　迫不得已的选择

　　县乡政府债务问题成为阻碍中国农村发展的一大隐患由来已久。专家估计，中国县乡政府债务已突破1万亿元。而据财政部有关人士向《财经》透露，目前财政部认可的数额是4000多亿元。

　　对于债务的种类，财政部通过财政风险来源划分为四种，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。“直接”和“或有”是相对的概念，“直接债务”指政府就是债务人，“或有债务”指政府做担保人而产生的连带负债。比如国债转贷资金，就是地方政府的直接债务，世界银行、亚行、国际金融组织的双边贷款中，有一部分是直接债务；有一部分地方政府不是债务人，而是担保人，形成了地方政府的或有债务。财政部认定的4000多亿元是合法的直接显性债务。

　　对于县乡财政困难，政府及社会各界给予了极大的关注，对其成因及解决对策的研究可谓汗牛充栋，但大多停留在讨论和研究报告中。为什么中央突然决定在2005年采取实际行动缓解县乡财政困难？

　　专家认为，这和农村税费改革后不断恶化的基层财政状况相关。今年2月底，农业部副部长范小建宣布，全国已有26个省区市宣布提前免征农业税，而未免征农业税的河北、山东、云南、广西、甘肃五省区今年也将再降低农业税税率2个百分点以上。这将使得基层政府收入来源进一步枯竭。2004年，全国农业税收入只有200多亿元，初步测算表明，全国农民今年将进一步减轻农业税负担200多亿元，这意味着今年基层政府来自农业税的收入将微乎其微。

　　国务院发展研究中心宏观部研究员倪红日认为，在农村税费改革及取消农业税后，如果不考虑开辟新税源，维系农村基层政权运转和农村公共服务的资金，将主要依赖于中央和省市财政的转移支付。

　　据她分析，为了维持农村各项公共服务的正常需要，中央、省和市级财政所需要承担的改革成本和转移支付规模，不是仅限于取消的600亿元左右的农业税，而至少是1600亿元-1800亿元的资金需求，这还不考虑基层财政的债务问题和完善农村公共服务所需要的资金增长。

　　2004年，中国的农业税收入为200多亿元，中央财政预算安排农村税费改革专项转移支付资金396亿元。显然，仅这两项收入难以满足实际需要。如果中央和省市财政的转移支付资金不能补足缺口，短缺的资金仍将通过摊派和收费等非税方式筹集。这不仅难以解决农民负担问题，反而可能导致农村收入分配关系进一步混乱，难保农村税费改革的成果，也无法继续推进免征农业税的政策。

　　在这种状况下，缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策在2005年出台，也是迫不得已的选择。

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